Punto final del consenso de los planes sociales en el gobierno de Javier Milei[1]
The end of the consensus on social programmes under Javier Milei’s government
Juan Pablo Hudson[2]
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Resumen
El artículo analiza la evolución de los planes sociales, con contraprestación laboral, entre 2002 y 2026, identificando la conformación, consolidación y reciente ruptura de lo que denominamos el “consenso de los planes sociales”. Dicho consenso, entendido como una verdad política, emergió luego de las insurrecciones de diciembre de 2001 y de la devaluación de la moneda en 2002 como una respuesta del sistema político frente a la amenaza de nuevas insubordinaciones. Gobiernos de signos políticos e ideológicos contrapuestos coincidieron durante dos décadas -2003/2023- en que los planes eran dispositivos prioritarios para complementar los ingresos de los excluidos crónicos del mercado de empleo bajo la intermediación ineludible de las organizaciones sociales. El presidente Javier Milei puso fin a este consenso en la primera mitad de su mandato. Su diagnóstico para la toma de esta decisión trascendental fue que el entramado cooperativo, laboral, sindical, social, productivo que se generó en torno a la economía popular, con los planes en el centro, padecía una profunda crisis de legitimidad social y política que incluye a sus propios beneficiarios. El modelo sindical emergido durante el auge de la economía popular se encuentra interpelado por un gobierno que eliminó los principales programas de fomento del sector, pero también por la desconexión con un mundo popular modulado por el mercado financiero, la digitalización y las narrativas de superación individualistas y emprendedoristas. Esta investigación de corte cualitativo incluyó doce entrevistas en profundidad entre 2024 y 2025 con funcionarios gubernamentales y dirigentes de organizaciones de la economía popular.
Palabras clave: Gobierno de ultraderecha - Economía popular. Consenso de los planes sociales- Organizaciones de la economía popular.
Abstract
This article examines the evolution of welfare schemes involving work in exchange for benefits between 2002 and 2026, identifying the emergence, consolidation and recent collapse of what we define as the ‘consensus on social plans’. This consensus, conceived as a political construct, emerged after the December 2001 uprisings and the 2002 currency devaluation as a response by the political system to the threat of renewed insubordination. Governments with opposing political and ideological orientations agreed for two decades – 2003–2023 – that social programmes constituted priority measures to supplement the incomes of those chronically excluded from the labour market, under the essential mediation of social organisations. President Javier Milei brought this consensus to an end during the first half of his administration. His rationale for this far-reaching decision was that the cooperative, labour, trade union, social and productive framework developed around the popular economy, with these schemes at its core, was experiencing a profound crisis of social and political legitimacy that extended to its own beneficiaries. The trade union model that emerged during the expansion of the popular economy is now challenged not only by a government that has dismantled the sector’s principal support programmes, but also by its growing disconnection from a working-class world shaped by financialisation, digitalisation, and narratives of individualised and entrepreneurial self-improvement. This qualitative study draws on twelve in-depth interviews conducted between 2024 and 2025 with government officials and leaders of the social economy.organisations.
Keywords: far-right government - popular economy - consensus on social plans - popular economy organizations
Introducción
En este artículo nos proponemos comprender un punto de quiebre histórico en la implementación de planes sociales, con contraprestación laboral, destinado a los excluidos crónicos del mercado de empleo. La llegada a la presidencia de la nación de Javier Milei, líder del partido La Libertad Avanza, puso fin a lo que denominamos el consenso de los planes sociales sostenido entre 2003 y 2023 por administraciones de diferentes signos políticos e ideológicos.
Dicho consenso, para ser más precisos, emerge durante la presidencia provisional de Eduardo Duhalde (2002-2003), pero se consolida verdaderamente a partir del gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007) como una respuesta del sistema político frente a las insurrecciones populares del 19 y 20 de diciembre de 2001 y a la devastadora crisis social y económica que surgió luego de la salida de la convertibilidad en 2002. Se trató de la constitución de una verdad política que estructuró la política social durante veinte años: los planes son una herramienta irremediable para la transferencia de ingresos, al tiempo que las organizaciones territoriales (conocidas desde hace una década como organizaciones de la economía popular) son mediaciones insoslayables entre las políticas sociales y sus beneficiarios. Los gobiernos sucesivos entre 2003 y 2023 incorporaron a la gestión de áreas claves -como el Ministerio de Desarrollo Social- a integrantes de los movimientos sociales o bien le cedieron derechos que fortalecieron sus proyectos y estructuras.
Ni siquiera en 2009, cuando se creó la Asignación Universal por Hijo, un nuevo derecho fundamental para millones de personas desocupadas, sumidas en la informalidad o que perciben ingresos por debajo del Salario Mínimo Vital y Móvil (SMVyM), se abandonó el consenso de los planes sociales. La Ley de Emergencia Social aprobada en diciembre de 2016 por un gobierno de (centro) derecha es un ejemplo paradigmático en este sentido que significó el mayor reconocimiento de la economía popular en el transcurso de este siglo. Durante la cuarentena implementada para mitigar los efectos de la pandemia se intensificó este consenso hasta el paroxismo cuando, por primera vez desde la crisis de 2002, se superó el millón de beneficiarios del Potenciar Trabajo (Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Públicas -CNCPP-, 2024).
El artículo tiene tres objetivos prioritarios. En primer lugar, realizar una breve genealogía del curso que fue tomando este consenso entre 2003 y 2023. En segundo lugar, comprender cuáles son los diagnósticos y las narrativas construidas por el gobierno nacional para fundamentar este final de época en materia de políticas sociales. Finalmente, como tercer objetivo nos proponemos relevar las lecturas que realizan altos dirigentes y militantes de base de organizaciones de la economía popular sobre esta ruptura histórica.
En el primer apartado -Metodología- damos cuenta del tipo de enfoque metodológico elegido. En el segundo apartado -El gran consenso nacional- analizamos el nacimiento del consenso de los planes sociales en el gobierno de Eduardo Duhalde y su derrotero en los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner. En el tercero -La formalización de la economía popular- indagamos lo realizado durante el gobierno de Mauricio Macri, un antecedente clave para pensar lo ocurrido en la actual gestión. En el cuarto -La radicalización del consenso- indagamos sobre la intensificación del consenso de los planes sociales durante la presidencia de Alberto Fernández. Finalmente, en el último apartado, cuyo título es “La gran ruptura”, analizamos el quiebre histórico protagonizado por el presidente Javier Milei durante la primera mitad de su mandato.
Antecedentes
Para definir a la economía popular deberíamos citar a una extensa cantidad de autores y autoras que la investigan y conceptualizan, pero también, de manera prioritaria, a las propias organizaciones representativas del sector porque si algo las distingue es que han teorizado sistemáticamente su propia práctica y su proyecto político.
La bibliografía existente tiene su mayor exponente en José Luis Coraggio, pionero en la utilización hegemónica del concepto de “economía social y solidaria” (Coraggio, 2011) a la hora de nombrar a las múltiples experiencias de asociativismo y cooperativismo desde abajo. Sin embargo, lo que verdaderamente nos importa es el desplazamiento conceptual formulado por referentes de las organizaciones integrantes de la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP) y luego de la Unión de Trabajadores de la Economía Popular (UTEP) en una serie de cuadernos escritos por Grabois y Pérsico (2014a; 2014b; 2014c; 2014d) y otros artículos (Grabois, 2014; Grabois, 2015; Grabois, 2016; Navarro y Pérsico et al, 2017) destinados a sus bases. En dichas publicaciones se ocuparon de criticar el hegemónico concepto de “economía social y solidaria” por considerar que fue concebida como una opción superadora del trabajado asalariado y no, tal como ellos la comprenden, como una estrategia desesperada protagonizada por millones de personas frente al avance del desempleo estructural en la fase financiera del capitalismo neoliberal. La crítica se fundamenta también en que la Economía Social y Solidaria, en tanto se trata de una alternativa para salir del mundo asalariado, impone un tipo de institucionalidad excluyente como las cooperativas o los microcréditos obturando la posibilidad de construir una “institucionalidad popular” propia y situacional. En realidad, si somos precisos, las definiciones de Coraggio sobre la “economía popular realmente existente” (Coraggio, 2011) no se diferencian en demasía de los conceptos de la CTEP/UTEP desplegados en sus cuadernillos. El quiebre político -esto nos importa- es otro: el rechaza de este sindicato a ser narrado y conceptualizado por máquinas externas como la universidad.
Pérsico y Grabois escriben lo siguiente:
Definimos a la economía popular como los procesos económicos inmersos en la cultura popular, basados en medios de trabajo accesibles y al trabajo desprotegido. [Se trata de] Procesos económicos periféricos: procesos de producción, circulación e intercambio de bienes, servicios, cuidados y otros frutos del trabajo humano, que nacen en los intersticios y periferias urbanos y rurales como espontánea resistencia económica frente a la exclusión social. Surgen del nuevo orden económico mundial y la extinción paulatina del trabajo asalariado como paradigma (Pérsico y Grabois, 2019: 33 y 34).
La CTEP pretende dotar a los trabajadores de la economía popular de derechos, incluso de salarios (sociales complementarios), sin convertirlos en trabajadores asalariados (Pérsico y Grabois, 2019; Navarro, 2017). Esta aparente contradicción (trabajadores no asalariados con derechos laborales) fue analizada por una multiplicidad de autores (Serra, 2017; Bruno, Coelho y Palumbo, 2017; Fernández Moujan , 2018; Fernández Álvarez, 2018; AUTOR, 2020).
También hubo estudios sobre cómo las concepciones de la CTEP/UTEP son tributarias de la doctrina social de la iglesia (Forni, 2020; González, 2022).
Se suman investigaciones que se concentran en el disruptivo objetivo de convertirse en un sindicato de trabajadores populares e ingresar en la Confederación General del Trabajo (CGT) (Abal Medina, 2016; Muñoz y Villar, 2017; Rach, 2022; Natalucci y Mate, 2023; Timpanaro 2025; Toffoli, 2025).
Finalmente encontramos artículos que realizan un balance crítico de la participación como funcionarios de los líderes de la UTEP en el gobierno del Frente de Todos (Logiudice, 2024; Autor, 2025). Y, más recientemente, trabajos que analizan lo ocurrido con la economía popular a partir de la irrupción de una fuerza de extrema derecha en Argentina (Avalle, 2025; Deux Marzi, 2025; Logiudice, 2026).
Metodología
Este artículo forma parte de una extensa investigación que se propone realizar una historia política de los planes sociales ligados al trabajo y también sobre los vínculos entre gobiernos y organizaciones de la economía popular en este siglo. En esta oportunidad, nos proponemos un análisis de lo ocurrido en ambos niveles durante la primera mitad del mandato del presidente Javier Milei.
Se trata de un trabajo de corte cualitativo que incluyó 12 entrevistas en profundidad entre 2024 y 2025. Cinco entrevistas fueron realizadas con funcionarios actuales del gobierno nacional y ex integrantes del gobierno de Mauricio Macri. Se suman siente entrevistas a dirigentes principales de la UTEP y a militantes de base de las organizaciones de la economía popular. Si optamos por una investigación cualitativa es porque consideramos indispensable conocer las narrativas que despliegan funcionarios gubernamentales y dirigentes y militantes sociales.
En el caso específico de los funcionarios del Ministerio de Capital Humano y áreas políticas del gobierno actual nos propusimos comprender los fundamentos y argumentos que brindan sobre los cambios históricos implementados en materia de planes sociales y en el vínculo con las organizaciones. En el caso de los ex funcionarios del gobierno de Mauricio Macri nos propusimos reconstruir en detalle lo decidido durante dicho período gubernamental por considerarlo un antecedente clave dada la ligazón ideológica y política con la administración actual. Nuestra certeza es que el presidente Javier Milei puso fin al consenso de los planes sociales y atacó a las organizaciones populares sobre la base de un balance sumamente crítico de lo realizado por aquella gestión que colocó en el centro de sus políticas sociales a las organizaciones sociales. Finalmente, las entrevistas a dirigentes principales y militantes de base de la UTEP colaboraron en conocer el balance realizado por intengrantes de la UTEP sobre su paso por la gestión en el gobierno del Frente de Todos (2019-2023), sobre los vínculos con sus representados y sobre las políticas del actual gobierno.
También se realizó un estudio específico de leyes, documentos y estadísticas oficiales que permiten comprender adecuadamente la evolución de las políticas públicas.
El gran consenso nacional
La historia de los planes sociales en el siglo XXI comienza en 2002, en medio de una radicalización de la autoorganización social y de las luchas callejeras que tuvieron su acontecimiento cúlmine en las insurrecciones populares del 19 y 20 de diciembre de 2001. El presidente interino Eduardo Duhalde creó el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (desde ahora PJyJHD), el más masivo desde entonces (2.095.265 de beneficiarios[3]). El programa fue efectivo, pero su concepción de los sin empleo resultó falaz. Se los caracterizaba como sujetos inactivos que había que poner en actividad. Confundía desempleo con desocupación. En el Decreto Ley que lo crea se sincera el objetivo prioritario: “Asegurar un mínimo ingreso mensual a todas las familias argentinas” (Resolución 565/02). En segundo lugar, para quienes los percibieran “se proyecta la participación en propuestas productivas que, además, contengan, impactos ponderables para el bien común” (Resolución 565/02). Este último requisito era mayormente redundante. El plan se destinó a personas, familias, grupos, que ya estaban en movimiento, incluidos en proyectos productivos de subsistencia, con relaciones -orgánicas o fluctuantes- con movimientos sociales, a los fines de generar ingresos mínimos que les permitiera sobrevivir en medio de la hecatombe provocada por la economía de mercado.
Siete años más tarde, la presidenta Cristina Fernández de Kirchner (desde ahora CFK) eliminó el PJyJHD (que ya para entonces había sido disminuido casi por completo) y crea el Programa Ingreso Social con Trabajo (PRIST). Es un momento de quiebre profundo porque se impone la obligación de organizarse en cooperativas de trabajo para percibirlo. También el gobierno abandonó la noción de “desocupado” para nombrar planes. Así lo anunciaba en 2009: “Es importante destacar que este Programa no es comparable a un plan de ingresos como el Plan Jefas y Jefes de Hogar”. De esta manera se distanciaba explícitamente de un modo de tramitar la crisis social y económica del post-diciembre de 2001, a la vez que utilizaba, desde el Estado, un lenguaje político anómalo, propio de las organizaciones piqueteras o de cualquiera otra en la fase previa a 2003:
Las cooperativas de trabajo son una forma de participación social en la cual se privilegia el trabajo colectivo por sobre el esfuerzo individual. Promover estos espacios de organización en la comunidad es un modo de empezar a generar autonomía y organización popular (MDSN, 2009, el énfasis es nuestro).
A este tipo de asociativismo, impuesto desde el gobierno, se lo caracterizó como forzado (Hopp, 2015; Natalucci, 2012; Vuotto, 2011) porque la voluntad de asociarse no provenía de los integrantes de las cooperativas sino que era una imposición estatal.
Señalemos a continuación una paradoja política. Hasta 2009, cuando el presidente Néstor Kirchner (desde ahora NK), y luego CFK, se referían a las insurrecciones de diciembre de 2001 y a la crisis económica y política que le antecedió y le sucedió, lo hacían como sinónimo de pura descomposición social. La imagen utilizada era la siguiente: “el infierno”. Veamos un discurso relevante de la ex presidente en 2013:
Yo creo que hemos salido del infierno. Y quiero decirles que en nombre de él [NK], de los que ya no están, de todos ustedes y de los 40 millones de argentinos, me voy a jugar la vida en no volver a descender en esa escalera al infierno de todos los argentinos (CFK, 2013).
Lo que ocultaba esta afirmación era que ese “infierno” económico había incluido también una enorme capacidad autoorganizativa de los excluidos del mercado, que permitió a vastos sectores sobrevivir a los planes de ajustes continuos aplicados durante la década del noventa. Este expertise colectivo para generar ingresos mínimos, desplegado en medio del “infierno” (neoliberal), negado por el gobierno de CFK, es el que paradójicamente reactiva el gobierno en 2009 cuando impuso el requisito obligatorio de organizarse en forma cooperativa para percibir el PRIST. Sinteticémoslo así: luego de que el kirchnerismo diera como finalizada la etapa del infierno debió recurrir a las mismas estrategias autoorganizativas gestadas durante ese mismo período de crisis para asegurar los ingresos de aquellos sujetos que quedaron por fuera del pujante modelo de inclusión laboral abierto en 2003. El problema es que entre 2003 y 2009 se habían creado 4 millones de puestos de trabajo genuinos (Palomino y Dalle, 2012) y entonces las pretensiones laborales habían mutado. El gobierno de CFK forzó un cooperativismo de Estado en un período en el que la expectativa pasaba por la inclusión en el mundo asalariado.
La Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (desde ahora: CTEP), nacida en 2011, y más tarde la Unión de Trabajadores de la Economía Popular (UTEP), fundada en 2019, da un paso más cuando directamente propone la eliminación de los planes y su reemplazo por un Salario Social Complementario (desde ahora: SSC) a los fines de consolidar los ingresos de los trabajadores del sector. En una segunda instancia, proponían sumarle derechos laborales plenos.
Lo importante, sin embargo, era que un conjunto de organizaciones, con la pretensión de constituirse como sindicato, imponía un nuevo forzamiento desde abajo: que ese mismo Estado que, a partir de 2009, ya no podía garantizar salarios porque su modelo de inclusión laboral se había agotado, otorgara salarios (sociales complementarios) a los informales crónicos.
La CTEP y más tarde la UTEP, a diferencia de los sindicatos tradicionales o los partidos de izquierda, tiene una certeza: la informalidad laboral y/o la desocupación no son transitorias sino una situación definitiva para la mayoría de la población. Este disruptivo diagnóstico, sin embargo, siempre corrió con el riesgo de toparse con una base social que había vuelto a mutar. Verónica Gago lo detectó cuando habló de la emergencia de una “razón neoliberal” entre los sectores populares. Así lo define:
Por neoliberalismo desde abajo me refiero entonces a un conjunto de condiciones que se concretan más allá de la voluntad de un gobierno, de su legitimidad o no, pero que se convierten en condiciones sobre las que opera una red de prácticas y saberes que asume el cálculo como matriz subjetiva primordial y que funciona como motor de una poderosa economía popular que mixtura saberes comunitarios autogestivos e intimidad con el saber-hacer en la crisis como tecnología de una autoempresarialidad de masas. La fuerza del neoliberalismo así pensado acaba arraigando en los sectores que protagonizan la llamada economía informal como una pragmática vitalista (Gago, 2015: 12).
Pablo Semán, de manera complementaria, define a ese nuevo sujeto popular como “mejorista”:
Los mejoristas (…) sostienen que el progreso personal y familiar, la subsistencia cotidiana contra la adversidad, no se deben ni pueden deberse primariamente a la acción del Estado, ni a ninguna organización colectiva o derecho que vaya más allá de la familia o los socios en el ejercicio de la libertad de trabajar y usufructuar los resultados del propio esfuerzo (Semán, 2024: 40)
Agrega Semán sobre los derechos labores:
Desde esta perspectiva, “la sociedad es un robo” del rendimiento del esfuerzo personal, de la que el individuo debe protegerse. En la misma dirección, los derechos no se reconocen ni se ejercen por efecto de su universalización, ni nacen de una necesidad, sino como acreencia que corresponde a un mérito: “Un derecho se merece (Semán, 2024: 180).
En ese punto, la CTEP/UTEP leen el mercado laboral con ojos del siglo XXI cuando sostienen que ya no habrá posibilidades de ingresar al mercado de empleo formal, pero proponen una solución tradicional, del siglo XX (salarios + derechos laborales), para quienes ya están atravesados por el deseo emprendedorista, individualista y los cálculos financieros (Fridman, 2019). A los “mejoristas”, a los “emprendedoristas” de abajo, no les interesan, por ejemplo, los derechos laborales ni los subsidios económicos.
La CTEP, junto a otras organizaciones sociales con las que luego conformará la UTEP, se impone en 2016 cuando logra la aprobación de la Ley de Emergencia Social en diciembre de 2016. Dicha Ley incluye dos puntos fundamentales: la implementación del SSC y la posibilidad para las organizaciones de gestionarlo (dar alta y bajas y controlar las obras). Desde entonces se abrió una fase de marcada expansión y empoderamiento de la CTEP y más tarde de la UTEP. Recordemos que en este gobierno se creó, a través del decreto 358/17, el Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP), una demanda de la CTEP y otras organizaciones sociales que recién se concretaría en el gobierno siguiente.
La formalización de la economía popular.
Lo primero a mencionar es que en el gobierno de Mauricio Macri hubo dos polos en pugna en torno a las políticas referidas a la economía popular. Un primer polo, integrado por sus funcionarios de mayor jerarquía, incluida la ministra de Desarrollo Social, temía un estallido social si se desfinanciaban a las organizaciones a través del recorte de planes en un contexto de ajuste general del gasto público. Así lo manifiesta en una entrevista en profundad un ex funcionario:
Le tenían pánico a los movimientos sociales. Lo que más temía Carolina [Stanley] era un muerto en la puerta del Ministerio [de Desarrollo Social]. No queríamos a la gente quemando gomas y muertos en la plaza. Fijate lo que pasó después en 2017, con el intento de reforma previsional, con las toneladas de piedras que nos tiraron en la puerta del Congreso Nacional. En ese momento imaginábamos algo todavía peor si nos metíamos con los planes que venían del kirchnerismo. Lo que pasa es que no solo se mantuvieron sino que se fueron incrementando, le abrimos demasiado los grifos para las organizaciones. Eso hay que admitirlo. Le concedimos muchos recursos y eso fue poder para las orgas (Entrevista ex funcionario 1 del Ministerio de Desarrollo Social entre 2015 y 2019).
Pero no era solo temor a un estallido social, también se consideraba a los programas sociales y las organizaciones que los gestionaban una vía de entrada indispensable en el mundo popular. El gobierno encontró una aceitada maquinaria, gestada entre 2003 y 2015, de la que renegaba públicamente, pero que le permitió tornar inteligibles, aprehensibles, los territorios más empobrecidos, en especial en el estratégico conurbano bonaerense. Así lo relata un funcionario de la Secretaría de Economía Social (Ministerio de Desarrollo Social):
Cualquier política pública que se diseñaba se dirigía primero a las 200 o 250 mil personas que percibían programas sociales y estaban organizadas en cooperativas. Para nosotros los planes y el control que les cedimos eran una forma de ordenar ciertos barrios, de tener información privilegiada sobre los titulares, sus familias, sus trayectorias laborales. Y eso no está mal, facilita las políticas focalizadas. Una cosa es decir vamos a hacer tal cosa en tal barrio popular de Florencio Varela [provincia de Buenos Aires] y otra es decir que vamos a meternos en ese barrio que tiene a determinadas cooperativas financiadas por el gobierno, de cuyos integrantes tenemos una base de datos actualizada (Entrevista ex funcionario 2 del Ministerio de Desarrollo Social entre entre 2015 y 2019).
El gobierno aplicó un severo ajuste fiscal, pero sostuvo como inamovible el consenso de los planes sociales. Tanto fue así que el gobierno de Macri duplicó (lo veremos con números concretos) la cantidad de planes y, como venimos analizando, cedió nuevos derechos frente a la presión de las organizaciones de la economía popular, apoyadas por la CGT. La Ley de Emergencia Social tuvo tres puntos nodales: 1. La creación del SSC, que se calculaba como el 50% del SMVyM; 2. Autorizaba a que las organizaciones sociales tuvieran la potestad de otorgar altas y bajas de los programas sociales; 3. Proyectó la creación de un Registro Nacional de Trabajadores de la Economía Popular.
Sin embargo, había otro polo en pugna al interior de aquel gobierno, integrado por especialistas en cooperativismo que dirigían la secretaría de Economía social (Ministerio de Desarrollo Social). Dichos funcionarios tenían un programa político que podría resumirse de la siguiente manera: las cooperativas financiadas por el Estado debían poder competir en el mercado. Este requisito no lo cumplían ni remotamente las miles de cooperativas forzadas por el PRIST. Así lo relata un exfuncionario de alto rango del área:
Nuestra prioridad fue empoderar a cooperativas que investigamos bien y tenían mucho potencial de mercado, pero que les faltaba financiamiento para terminar de consolidarse y despegar. Nosotros las acompañábamos para que generaran un plan de negocios, para que aumentara su liquidez financiera, que crezcan desde lo productivo, en la organización interna, para ser competitivas en los mercados, mejoraran el markting, Queríamos romper esa asociación medio automática entre economía social o popular y precariedad o economía de subsistencia (Entrevista ex Funcionario 2 Secretaría de Economía Social 2015-2019).
Este polo cooperativista se opuso a la Ley de Emergencia Social porque no acordaba con que las organizaciones sociales participaran de la gestión de los programas sociales, ni tampoco -insistimos- con que se fomentara una economía popular que comprendían como de mera subsistencia. Así lo rememora otro ex funcionario de dicha Secretaría:
Yo conozco perfectamente a las organizaciones y a sus líderes. Tengo un gran vínculo con ellos. Pero lo que nosotros decíamos era que ese manejo de tantas partidas presupuestarias y de personas las iba a terminar lastimando, tal como terminó pasando con denuncias de corrupción y con cooperativas que no funcionaban como tales, que eran sellos para obtener recursos. Lo que parecía un acuerdo que beneficiaría al gobierno y a las organizaciones terminó perjudicando a todo el mundo porque cuando se les dio la Ley de Emergencia Social, ya después no hubo posibilidades de negarse a nuevas demandas. El gobierno quedó entrampado en ese vínculo que solo se mantenía a base de entrega de mayores partidas. Y las organizaciones únicamente entendían el crecimiento a partir de la acumulación de más planes y partidas presupuestarias porque eso les permitía sumar nuevos integrantes y más recursos financieros (Entrevista 2, ex funcionario 1, es Secretaría de Economía Social 2015-2019).
Las estadísticas finales de la secretaría de Economía Social (2015-2019) revelaron que solo el 7% de las cooperativas existentes funcionaron como tales. ¿Qué significaba que funcionaran? Que tuvieran capacidad de sostenerse en el mercado. El resto directamente no cumplían ninguna labor, o tenían graves irregularidades impositivas y legales, o eran forzadas a cumplir tareas en los municipios sin dinamizar “afecto societatis” (Secretaría de Economía Social, 2019: 36) .
En 2018, la secretaría de Economía Social lanzó el Plan Hacemos Futuro (PHF) en reemplazo del PRIST. Ya un año antes, mientras se implementaba el SSC, había quitado la obligatoriedad de organizarse en cooperativas para percibirlo, lo que generó críticas por su carácter meritocrático y deslindado de las realidades concretas de sus protagonistas (Hintze, 2018; Pacífico, 2020). Ahora el PHF sumaba la posibilidad de optar -como contraprestación obligatoria- por la finalización de estudios.
A partir de entonces convivió el SSC, cedido por el ala política del gobierno, con el PHF, forjado por la secretaría de Economía Social. Así lo analiza un ex funcionario de este área clave: “Tenías un plan ejemplar como el Hacemos Futuro, que realmente era una política pública distintiva, genuina, con los salarios complementarios que era una concesión que solo sirvió para incrementar las cajas de las orgas y la dependencia del gobierno” (Integrante de la Secretaría de Economía Social 2025/2019).
El primer polo se impuso y su política social se expandió con los movimientos sociales como protagonistas, en especial a través de la entonces CTEP, cuyo crecimiento fue vertiginoso, por encima de cualquiera otra (Hudson, 2018). Los gobiernos kirchneristas (2003-2015) y el gobierno de Macri (2015/2019), opuestos en sus fundamentos y orientaciones políticas, coincidieron en recurrir a los planes y en posicionar a las organizaciones en el centro de sus políticas sociales.
Cuando en 2015 finalizó el segundo gobierno de CFK había vigentes en Argentina 207 mil planes con contraprestación laboral (MDSN, 2018). En 2019, cuando Macri dejó el poder, la combinación entre los SSC y el PHF alcanzó a 501 mil beneficiarios (Concejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales -CNCPS-, 2018).
La radicalización del consenso
Antes de introducirnos en el severo punto de inflexión provocado por Javier Milei, repasemos lo ocurrido en el gobierno del presidente Alberto Fernández y la vicepresidenta CFK.
Durante esta gestión, atravesada por las medidas de emergencia a raíz de la pandemia, el consenso de los planes sociales fue llevado a su máximo esplendor. Una primera decisión antecede a la implementación de la cuarentena y se vincula con la inclusión en la secretaría de Economía Social de los principales líderes de la UTEP, lo mismo que en la Jefatura de Gabinete y en la Cámara de diputados[4], entre otros organismos. Si bien la inclusión de referentes sociales fue una constante en el período 2003-2015 (Perelmiter, 2016), en este caso la mediación entre el gobierno y las organizaciones de la economía popular sería realizada por los propios líderes de la CTEP. Esta decisión redundó en beneficios para la UTEP a la hora de la distribución de planes y recursos, lo que provocó el malestar en sectores opositores como el Bloque Unidad Piquetera. En una entrevista con un líder principal así lo manifestaba:
En ese momento quien ponía la firma de cada convenio era Emilio (Pérsico, secretario de Economía Social). Y no por nada la enorme mayoría de las cooperativas eran de ellos. Supieron estar en los dos lados del mostrador y eso no corresponde, no fue ético. Cada presentación que hacíamos para nuestras propios emprendimientos cooperativos no salían o salían años más tarde. La distribución fue horriblemente desigual. El INAES lo tenían también copado con un docente universitario (Alexander Roig) que forma parte del Evita. Fue todo así (Entrevista líder del Bloque Unidad Piquetera, Avellaneda, marzo de 2024), mucha arbitrariedad de los compañeros que nos perjudicó claramente en la asignación de recursos (Líder del Bloque de Unidad Piquetera, Capital Federal, 2024).
El gobierno del Frente de Todos tomó otra temprana decisión: dar de baja al SSC y crear el Plan Potenciar Trabajo (PPT). Esto no implicó un cambio de fondo porque se sostuvo la misma fórmula de cálculo (50% del SMVyM). Pero sí desató una intensa discusión entre los referentes que participaban de la gestión y quienes no formaban parte como consecuencia del retorno del denostado término “plan” (Hudson 2024). Resumamos a través de dos testimonios surgidos de entrevistas en profundidad las posturas en debate:
No me parece relevante la discusión, aunque la entiendo. Todos los gobiernos cambian el nombre a los planes y ese no fue la excepción. Yo hubiera preferido que se mantuviera el nombre “salario” porque es lo más justo y es nuestra reivindicación histórica. Ahora bien, tampoco es que cambió alguna cuestión que nos perjudicara. Seguíamos atados al salario mínimo y eso significaba que nos mantenemos atados a los trabajadores formales. Le guste a quien le guste (Referente UTEP, Capital Federal, 2024).
Cuando se tomó la decisión yo discutí muy fuerte con los compañeros que están en Economía Social porque me pareció una contradicción. La lucha fue muy grande para que nos reconozcan un salario y un gobierno que consideramos propio, lo elimina, lo saca de un plumazo. Ya sé, yo entiendo todo lo que dicen, que no cambió la fórmula, pero nosotros luchamos para que se terminen los planes y ahora se vuelve a hablar de planes. Me parece un retroceso con los compañeros y de cara a la opinión pública (Referente UTEP, Avellaneda, 2024).
Cuando la cuarentena comienza a extenderse y sus graves consecuencias económicas, en especial para los sectores informales de la economía, el gobierno apela a diferentes herramientas para la transferencia de ingresos: el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) y la Tarjeta Alimentar, cuyo uso exclusivo debía ser destinado a la compra de alimentos. Pero el dato más destacado del período es el aumento permanente de los beneficiarios del PPT. Ya para el segundo trimestre de 2021 ascendió a 1.006.055 (CNCPP, 2021). Logiudice da cuenta de una ambivalencia decisiva que tuvo consecuencias a futuro:
aunque el Programa Potenciar Trabajo permitió sobrellevar las relaciones con las organizaciones sociales -muchas de ellas, integrantes de la coalición de gobierno- así como administrar las relaciones con los diferentes estamentos del sistema político (como los gobiernos provinciales y municipales) el crecimiento de “los planes” motivó un rechazo social creciente, tanto por parte de las capas medias como de un sector de los propios estratos populares, parte de los cuales se hallaban excluidos del Programa, en razón de su forma de ingreso discrecional (Logiudice, 2024: 135).
A medida que el gobierno percibía el crecimiento de las críticas opositoras y sociales por haber cruzado el millón de beneficiarios, decidió modificar su narrativa de inclusión social e implementó el decreto 711 destinado a convertir los planes sociales en trabajo formal. El decreto fue una réplica exacta del decreto 304 impulsado por Macri en 2017. El Plan Empalme en ambos casos fue un fracaso porque la creación de empleo en blanco se mantuvo estancada y los planes sociales, por el contrario, continuaron su curva ascendente. La gestión del Frente de Todos finalizó con 1.273.424 titulares del PPT (CNCPP, 2024), una cifra solo comparable con lo ocurrido en el interinato de Eduardo Duhalde.
A modo de síntesis: el aumento fenomenal del PPT sirvió como estrategia para transferir ingresos a los sectores más golpeados por la pandemia, a la vez que permitió un crecimiento exponencial de estructuras como las de las organizaciones integrantes de la UTEP, cuyos máximos líderes formaban parte del gobierno. Al mismo tiempo, inflamó un rechazo social y político en el contexto de la consolidación de subjetividades “mejoristas” y un arborescente neoliberalismo por abajo. La crítica a los planes no provino únicamente de sectores medios y altos sino de los propios sectores populares e incluso de los propios titulares de esos programas.
La gran ruptura
El presidente Javier Milei provocó la gran ruptura en su primera mitad de mandato (2023-2025). Primero eliminó la Ley de Emergencia Social, el mayor logro político obtenido por las organizaciones de la economía popular en este siglo. Al PPT se lo desdobló en dos líneas: el Programa de Acompañamiento Social (PAS), dependiente de la Secretaría de Niñez, Adolescencia y Familia, para mayores de cincuenta años y mujeres con cuatro o más hijos; y el Plan Volver al Trabajo (PVA), perteneciente a la Secretaría de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, para personas de entre 18 y 44 años, que incluye a la mayoría de los titulares (900 mil[5]), a los que se les otorga capacitación y orientación para la búsqueda de empleo.
De esta manera, el Poder Ejecutivo retomó el monopolio a la hora de decidir el monto de los estipendios mensuales. Hasta el momento (diciembre de 2023/julio de 2026) nunca se concedió un aumento. El número de beneficiarios se sostuvo (1.270.000 personas) hasta abril de 2026, con porcentajes de bajas mínimas, habituales también en gobiernos anteriores debido a detección de incompatibilidades o ante la falta de actualización de datos personales por parte de los beneficiarios.
Las organizaciones sociales ya no pudieron incluirse como Unidades Ejecutoras, por lo que no participaron más de las altas y de las bajas, ni del control de las obras en las que participaban sus titulares. A esto refiere la denominada “desintermediación” que el gobierno destaca en sus discursos.
Un líder de la UTEP analiza el cambio de época:
Estos tipos [el gobierno de Milei] están dispuestos a que no haya paz social. Macri, o el equipo de gobierno de Macri, tenía una definición de que haya paz social, o sea, que no exploten los barrios, que no haya una violencia que después no se puede controlar. A estos tipos les importa un carajo. La idea es romper organización y cuando rompés organización de base lo que se va a incrementar es la violencia. Se suma, además, la violencia que expresa el discurso. Hay un discurso de segregación muy fuerte y constante contra nosotros (Referente UTEP, Moreno, 2024).
Otro dirigente de la UTEP complementa esta comparación con el gobierno de Macri:
Con Macri no es que fue fácil porque nosotros movilizamos, lo apretamos de entrada, ocupamos la calle, hicimos alianzas entre organizaciones hermanas, con la CGT, y logramos en un año que todo el parlamento apruebe la Ley de Emergencia Social, lo que incluyó el voto de la derecha macrista. Si el gobierno hubiera estado en contra la podría haber vetado como veta todo Milei y no lo hizo. Con Milei las relaciones de fuerza cambiaron. Apenas asumió nos criminalizó a través de denuncias que nos hace Patricia Bullrich [ex Ministra de Seguridad] y después elimina el salario social [complementario], no entrega alimentos para los comedores y desfinancia las obras del mejora en los barrios. Nosotros veníamos muy débiles después del gobierno del Frente de Todos [2019/2023] y no tuvimos reacción (Referente de la UTEP, Capital Federal, 2025).
Sumemos un tercer testimonio de un dirigente de la UTEP:
Milei rompió todo, no solo a nuestro sector. No por nada dijo que era un topo que iba a destruir el Estado desde adentro. El macrismo no se animó con nosotros, pero porque veníamos de los tres gobiernos kirchneristas y teníamos fuerza propia. Era otro escenario. Acá, con Milei, veníamos del fracaso de la experiencia macrista, del fracaso del gobierno de Alberto [Fernández] y fundamentalmente de la pandemia. Y ni siquiera me meto en el escenario internacional. A nosotros nos “mataron" compañeros del campo popular en la época de Macri porque supuestamente pactamos la Ley de Emergencia por paz social. Pero no fue así, fue una lucha para lograr beneficios para el sector de la economía popular, así como un sindicato negocia leyes o paritarias. Nosotros no somos un movimiento social, somos un sindicato. Milei se monta sobre una crisis de representación generalizada y avanza con el ajuste y con la criminalización de las organizaciones sociales y los planes (Referente UTEP, Capital Federal, 2025).
El punto de inflexión en los tres testimonios anteriores lo ubican con las políticas sociales del gobierno de Macri por tratarse de una administración de (centro) derecha. La comparación no es casual. Lo que pretenden enfatizar es que ese consenso existió aun en un gobierno integrado por empresarios y banqueros (Canelo y Castellani, 2017). Todavía en 2024, momento de realización de las primeras entrevistas, se concebía que recortar planes y financiamiento a las organizaciones sociales significaba romper con la paz social. Pero, como veremos a continuación, el gobierno no ha hecho más que radicalizar su postura y no hubo conflictividad social ni resistencias masivas.
Uno de los principales hacedores de este histórico cambio de fase fue el ex secretario de Economía Social del gobierno de Macri (antes citado), protagonista de uno de los polos derrotados en la pugna por el diseño de los planes entre 2015 y 2019, quien oficia de asesor principal en el Ministerio de Capital Humano:
Yo creo en los movimientos sociales y en su rol en los territorios. Ahora, yo no creo en los movimientos sociales gestionando políticas públicas, especialmente de transferencia condicionada. Esta es una primera certeza. Ahora hay una desintermediación de los planes sociales. Si vos querés seguir cobrando un plan no tenés que tocarle la puerta a una organización social. Ni para seguir ni para empezar a cobrarlo. Esto es muy importante. La segunda acción que realizó el gobierno es aumentar un 500% la transferencia directa. Es una locura. Nos cuesta aceptar que Milei, con todas sus cosas, aumentó un 500% la transferencia directa y equipara la AUH con la canasta básica. Cuando me convocó la Ministra [Sandra] Pettovello para asesorarla yo propuse varios puntos en base a mi experiencia de gestión: 1. Ir hacia la transferencia directa y se hizo; 2. Crear centros de familia en los territorios. 3. Una desintermediación generalizada y se cumplió. Sin dudas que el gobierno de Macri no terminó de decidirse hacia a dónde quería ir y este gobierno sí (Entrevista Asesor del Ministerio de Capital Humano, CABA, 2025).
En otro pasaje de la entrevista señala que la salida del consenso de los planes no provocó ni provocará conflictos sociales:
Yo lo supe en ese momento [2015/2019] y lo sabía ahora que no habría estallidos sociales si se reformaban los planes. Lo que pasa que bueno, en aquel momento había una jefatura que estaba arriba mío y no me permitía avanzar. Pero sí, yo tenía claro que el estallido social se da en el 2001 porque no había organización social. Era completamente diferente. No había transferencias, no había red de contención territorial. La gente tenía problemas de hambre. Entonces, ¿por qué no estalla en diciembre de 2024 a pesar de las reformas? Porque la gente tiene plata en el bolsillo. No se hable más, punto y aparte. Fue el mes [diciembre de 2024] con menos piquetes en los últimos 15 años según registros del Ministerio de Seguridad. Yo lo tenía recontra claro que había una oportunidad de crear un programa de transferencia condicionada excelente como lo era el Plan Hacemos Futuro, del cual estábamos orgullosos, y no la Ley de Emergencia Social. Pero yo no tomaba las decisiones finales. Ahora veo esta reforma que me parece positiva (Entrevista Asesor del Ministerio de Capital Humano, CABA, 2025).
Un funcionario de la Secretaría de Trabajo (Ministerio de Capital Humano) complementa este análisis:
Nunca tuvimos dudas de que sacarle el poder acumulado a los piqueteros no solo no iba a generar conflictos sino que íbamos a contar con el apoyo de la sociedad. Las denuncias que hicimos contra los líderes dejaron en claro cómo usaban a los desocupados, a los pobres, para sus propios beneficios. La sociedad estaba harta de los cortes de calle, de las extorsiones, de la falta de cultura del trabajo. No acuerdo cuando nos dicen que recortamos, lo que hicimos fue modificar la arquitectura de la ayuda social. Pasar a la transferencia directa, utilizamos herramientas transparentes como la AUH y la Tarjeta Alimentar (Entrevista Funcionario de la Secretaría de Trabajo, CABA, 2025).
Los testimonios del oficialismo se contraponen a lo afirmado por los dirigentes de la UTEP. Se trata de una lectura post-consenso de los planes sociales. Una funcionaria del Ministerio de Capital Humano enfatiza el cambio de época:
Rompimos la extorsión de las organizaciones sociales porque Desarrollo Social se había convertido en una máquina de imprimir planes sociales para estos grupos mafiosos. Todo esto provocó nidos de corrupción inaceptables. Nuestra política es transparente. Cortar con los curros de los gerentes de la pobreza es lo que nos pedían nuestros votantes. Ya no necesitás mendigar con un puntero, ni que te obliguen a participar de una marcha ni de un piquete. A la ministra Pettovello la tratan como una supuesta desalmada pero ella cortó con los curros y cambió el sistema para que haya menos dependencia y mayor transparencia. No hay conflicto social porque invertimos mucho y porque no hay gerentes de la pobreza disputando más recursos en la calle para su propia beneficio (Entrevista Funcionaria 2 Capital Humano, CABA, 2025).
En un informe, publicado en septiembre de 2025, la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC) le pone cifras al crecimiento de las partidas de la AUH y la Tarjeta Alimentar:
Tras alcanzar un mínimo histórico a fines de 2023, el poder de compra de la Asignación Universal por Hijo se recuperó a partir de un significativo aumento discrecional, logrando sostener su nuevo valor, producto del mecanismo de actualización mensual por inflación. El poder adquisitivo de la Prestación Alimentar muestra un deterioro sostenido, ya que los aumentos otorgados no han logrado compensar el avance de la inflación. El Apoyo Alimentario del Programa 1.000 días evolucionó de ser una prestación de bajo valor real a una de mayor poder de compra tras un aumento nominal del 500% en 2024, cuyo valor real se ha mantenido estable desde entonces. En términos de incidencia, el conjunto de prestaciones analizadas reduce la tasa de indigencia en 5,7 puntos porcentuales; sin ellas, el número de personas en la indigencia sería un 82% mayor (OPC, 2025: 3).
La investigadora Paula Abal Medina en un informe institucional de la UTEP niega con cifras concretas que el aumento de esta transferencia directa haya equiparado la canasta básica alimentaria:
Si se suman los montos de ambas prestaciones, la suba interanual real fue del 55.5%. Para ejemplificar: una familia con dos crianzas recibió por ambos programas en bolsillo, en diciembre de 2024: $227.224. En el mismo mes el costo de la CBA [Canasta Básica Alimentaria] fue de $449.314 y el de la canasta básica total (CBT) de $1.024.435. Esto significa que las familias recibieron, entre AUH y Tarjeta Alimentar, la mitad de lo necesario para no ser consideradas indigentes. Y menos de un cuarto de lo necesario para no ser pobres (Abal Medina, 2025: 55).
Lo cierto es que la ruptura del consenso no alteró la paz social al menos en la primera mitad del mandato. Se desplegaron resistencias módicas por parte de la dirigencia sindical y social. Líderes de la UTEP analizan razones posibles:
No pudimos dar la pelea. Para mí faltó consolidar la organización en los barrios. Pero no es que faltó porque somos unos unos inútiles, sino porque te la van rompiendo. Te van instalando el individualismo. Te van comiendo y vos te das cuenta hasta ahí. La pandemia fue determinante porque nos fue alejando de nuestras bases. Por ejemplo, cuando empezamos a dar la vianda [de comida] y los compañeros ya no se quedaron a comer en los comedores barriales. Y eso siguió hasta hoy. Entonces, no podemos compartir alrededor de una mesa, no podemos escucharnos, no podemos sacar conclusiones comunes. Ahí empezó el deterioro. Nosotros teníamos los comedores y ya no los tenemos más y no solo porque esta gente [el gobierno] nos sacó los alimentos. También porque repartimos la comida y la gente se iba a comer a la casa, que no está mal, por supuesto, pero nos fuimos alejando. Sobre ese retroceso previo se monta el mejoramiento de la Tarjeta Alimentar y de la AUH. O sea, comé en tu casa y arreglate como puedas. Pero lo que quiero resaltar es que ya venía pasando, nos estábamos descomponiendo como organización (Referente de la UTEP, Moreno, 2025).
Está el ataque del gobierno, que nos tira con munición pesada, pero después hay una diferencia tremenda en cómo se vivía hace 20 años en el barrio y cómo se vive ahora, donde hay una presencia de las redes sociales que es muy fuerte y es una participación absolutamente individualista. Entonces hoy lo colectivo, entre el discurso oficial y estos modos de vida privatizados, está en crisis. No le hemos encontrado la vuelta porque todas las formas de organización tradicional, como el sindicato, la organización barrial, necesita que la gente participe y eso se fue complicando, la gente viene menos [a sus espacios]. El problema hoy es si queremos o no queremos compartir y bueno, gana lo otro, gana un discurso de fragmentación, de segregación, de emprender. Ojo, a mí no me gusta tampoco ponerle mote: “Bueno, este gobierno es fascista". Porque esos comportamientos cruzan a todo el pueblo (Referente de la UTEP, CABA, 2024).
Cuando pegás y ganás, pegás y ganás y conseguís recursos, la gente dice “estos pegan y ganan, bueno, vamos ahí”. Y después cuando pegás y ya no ganás, dice “bueno, no sé…”. Entonces ahí es en donde entra nuestro espacio ciego, en donde no le vamos a poder discutir al gobierno pero tampoco a, por ejemplo, el narcotráfico, porque no tenemos la fuerza ni el dinero que tienen ellos. Y sobre todo con el mensaje que hay en contra de las organizaciones sociales y el bombardeo continuo, más allá de que la doña que se lleva el plato de comida a la noche lo recibe en el comedor. Pero la batalla cultural que han dado pone sobre la mesa que organizarse no sirve tanto. Hacé la tuya, individualmente. A mí me llegó recién un mensaje. No sé de dónde sacaron mi contacto, pero era de YouTube, me ofrecían trabajar. “Si hacés este movimiento acá, ganás 3000 pesos”. Hay una orientación bien clara que la tienen coordinada y por eso me preocupa nuestra falta de coordinación. Porque ellos la tienen organizada por arriba, por el medio y por abajo y nosotros no (Militante de base de UTEP, CABA, 2025).
Los tres testimonios anteriores revelan que las organizaciones fortalecieron sus estructuras durante los gobiernos de Cambiemos y del Frente de Todos, pero salieron debilitadas de la gestión. Un punto nodal de esa crisis es la relación con sus bases. Allí radica una paradoja: el empoderamiento económico y político de las superestructuras no tuvo su correlato en un empoderamiento de la organización comunitaria. Compartamos nuevos testimonios que reafirman esta paradoja de gestionar millones de planes y fondos estatales pero padecer una creciente desconexión con sus representados:
Milei llega con una promesa pero también con un mandato de ajuste de sus votantes y nosotros estábamos mal vistos. Ellos se ocuparon de operar nuestra imagen, pero los votantes querían recortes y los planes estaban primeros en la fila, siempre lo estuvieron, porque para la mayoría “somos los planeros” y no los trabajadores de la economía popular. Cómo te defendés frente a esa mirada social mayoritaria en contra nuestra. La represión en la calle cuando movilizamos también tiene apoyo. Nosotros todavía no juntamos las fuerzas para presentar una agenda nueva y enfrentarlos en serio. No es fácil (Militante de base de la UTEP, CABA, 2024).
Nos faltó apostar por lo comunitario. No hubo una discusión real sobre cómo relaciones mejor con nuestras bases. Todo se transformó en gestión de los Potenciar, de los comedores, de otros planes, y no hubo discusión política. Es un momento histórico complicado, con la gente votando el ajuste y el recorte. Ahora lo volvieron a revalidar. El gobierno nos atropelló pero nosotros no supimos cómo prepararnos, a pesar de que era evidente que se venía algo feo en 2023, algo terrible, y ahora seguimos pasivos, sin saber para dónde correr ni cómo salir de este quilombo (Militante de base de la UTEP, CABA, 2024)
Nos fuimos alejando de nuestras bases en la pandemia y nunca pudimos retomar ese vínculo. Por qué seguimos dando la vianda y no convocamos a los compañeros para que vuelvan a los comedores populares cuando terminó la pandemia. Si ahí podíamos charlar, compartir un guiso, saber quiénes tenían quilombo. No podemos quedarnos únicamente con que el gobierno nos ataca. También hay que decir que no es un problema nuestro únicamente, el problema de representación es más general y eso lo capitaliza el gobierno (Refereten de la UTEP, Avellaneda, 2025)
En este escenario, caracterizado por la aceptación social de la desactivación de los planes y la persecución judicial contra las organizaciones, el 9 de abril de 2026, el gobierno dio un paso definitivo al decidir la baja del PVA, línea principal del ex PPT, cuyos titulares ascendían a 900 mil. Así lo anunciaba el Ministerio de Capital Humano (citamos en extenso porque se trata de un quiebre histórico):
La conclusión del programa Volver al Trabajo (VAT) responde a una decisión planificada desde su creación, como una reformulación del ex programa Potenciar Trabajo. El programa tuvo una vigencia de dos años, durante los cuales los beneficiarios percibieron una asignación mensual no remunerativa. La última cuota fue liquidada en el corriente mes de abril. A diferencia del ex Potenciar Trabajo —incompatible con el empleo formal e intermediado por organizaciones sociales—, el VAT tuvo como objetivo eliminar barreras de acceso al trabajo registrado y facilitar la transición hacia el empleo formal. En ese marco, los beneficiarios contaron con inscripción prioritaria en capacitaciones laborales impulsadas por la Subsecretaría de Empleo y Formación Laboral de la Secretaría de Trabajo. Cumplido el plazo previsto, el Gobierno nacional reorienta los recursos hacia políticas de mayor impacto social. Con carácter previo al pago de la última asignación, se notificó a todos los beneficiarios sobre la posibilidad de acceder a nuevas instancias de formación. Quienes manifestaron interés podrán obtener vouchers para cursos de oficios y formación profesional impulsados por el Ministerio de Capital Humano (Ministerio de Capital Humano, comunicado 8 de abril).
Ahora sí el presidente Milei puso fin[6] a esta inercia del sistema político. Si bien sostiene transitoriamente el PAS, la estrategia de contención social se reduce al concentrarse únicamente en la transferencia directa.
Se trata del cierre de un consenso que estructuró la política social durante dos décadas. Su surgimiento fue en un contexto específico: el temor a nuevas revueltas callejeras luego de las insurrecciones de diciembre de 2001. Durante el interinato de Eduardo Duhalde (2002-2003), por ejemplo, se desconoció una vertiente decisiva de este consenso cuando se reprimió salvajemente y se asesinó a dos líderes piquereros en la localidad de Avellaneda (provincia de Buenos Aires). La consecuencia fue lapidaria: en medio de protestas sociales permanentes, el presidente provisional tuvo que adelantar las elecciones. Era el cuarto presidente interino consecutivo que debía dejar su cargo entre diciembre de 2001 y junio de 2002, luego de la destitución del presidente Fernando de la Rúa. Este acontecimiento político (el adelantamiento de las elecciones) fue decisivo a la hora de instaurar el consenso de los planes sociales como una verdad política ineludible. Lo decimos de manera clara: ese era el temor de fondo. Recordemos un testimonio anterior de un funcionario del Ministerio de Desarrollo Social en el gobierno de Macri porque resume perfectamente el consenso: “Lo que más temía Carolina [Stanley] era un muerto en la puerta del Ministerio [de Desarrollo Social]. No queríamos a la gente quemando gomas y muertos en la plaza”.
Sobre la base de este temor del sistema político, gobiernos de diferente signo político e ideológico -kirchnerismo (2003-2015), macrismo (2015-2019), neo-kirchnerismo (2019-2023)— hicieron uso de esta estrategia política para generar ingresos y organización entre pobres e indigentes. También existieron, de manera módica, planes sociales implementados durante los gobiernos de Carlos Menem (1989/1995; 1995/1999) y Fernando De la Rúa (1999/2001). Pero la gran diferencia es que esas gestiones estatales fueron enfrentadas sin tregua por las organizaciones sociales, en especial por los movimientos piqueteros. Los gobiernos en la década del 90 nunca concibieron a los movimientos sociales como mediaciones institucionales claves para garantizar la paz social. Más bien lo contrario, las concebían como responsables de conflictos permanentes en las calles y las rutas.
Ahora sí estamos en condiciones de introducir la principal hipótesis de este trabajo: con la llegada al poder de la extrema derecha en diciembre de 2023 se rompe el consenso de los planes sociales porque ya se trataba de una verdad política inactiva. La ultraderecha, con sus decisiones, no hizo más que ponerlo de manifiesto, lo tornó visible de la peor manera, porque su único objetivo ha sido recortar las políticas sociales hacia los sectores más humildes para ajustar el gasto público en un período de grave crisis económica provocada por sus políticas pro mercado. Milei detectó con precisión -esto es lo importante- que el entramado cooperativo, laboral, sindical, social, productivo que generaban planes como el ex PPT (pero también otros) era inconsistente e incluso que ya padecía una crisis terminal. La falta de una resistencia sindical por parte de la UTEP y de la CGT y el conjunto de las organizaciones sociales, junto con la aceptación pasiva de sus beneficiarios, fue una síntoma concluyente.
Con este diagnóstico y habiendo realizado un balance crítico de las concesiones políticas y económicas efectuadas durante el gobierno del presidente Macri en favor de las organizaciones de la economía popular, Milei avanzó e hizo tabula rasa con un consenso que perduraba formalmente y todavía determinaba las políticas sociales, pero que ya no estaba activo. Se puso fin a prácticamente todos los programas de fomento de la economía popular[7] y no hay temor a un desborde social. Entre la pasividad de los protagonistas de la economía popular y un rechazo social mayoritario frente a la implementación masiva de planes sociales le dio hasta el momento legitimidad, ratificada en el apoyo político recibido en las elecciones de medio término.
El panorama económico de las mayorías sociales es alarmante. La crisis económica se agudiza vertiginosamente. La gran pregunta que se abre para la segunda mitad del mandato es si esta aceptación social continuará o si la vasta historia de lucha y resistencia de los excluidos en nuestro país emergerá bajo nuevas coordenadas para detener esta ofensiva sin cuartel de la ultraderecha contra los sectores populares.
Conclusiones
El consenso de los planes sociales fue una respuesta del sistema político frente a las insurrecciones del 19 y 20 de diciembre de 2001 y frente a las graves consecuencias sociales que provocó la devaluación de la moneda en 2002. Gobiernos de diferente signo político e ideológico colocaron en el centro de las políticas sociales a los planes (con contraprestación laboral) como estrategia para complementar ingresos entre los sectores más desposeídos, a la vez que concibieron a las organizaciones sociales (luego organizaciones de la economía popular) como intermediarias indispensables para contener y ordenar a esa población marginada crónica del mercado de empleo. Esta verdad política se mantuvo vigente durante veinte años (2003-2023). Pero, como toda verdad política, se había agotado y transformado en una ficción que la ultraderecha vino a exponer a cielo abierto con su decisión de desactivarla sin ninguna contemplación.
En el artículo analizamos cómo entre 2011 y 2023 se produjo un empoderamiento notable de las organizaciones integrantes de la CTEP y después de la UTEP en el marco de una intensificación del consenso de los planes sociales. Sus integrantes formularon una teoría y un programa político propio que desplazó conceptos hegemónicos como el de “economía social y solidaria” para nombrar emprendimientos asociativos y cooperativos desde abajo. Se sumó la aprobación de la Ley de Emergencia Social en diciembre de 2016, apoyada por un gobierno de (centro) derecha, que significó la institucionalización de esta economía y de sus entidades representativas de corte sindical. Desde entonces la participación en la gestación e implementación de políticas sociales hacia el sector fue en aumento, lo que redundó en la proliferación de programas y transferencias de partidas para ser administradas por estas organizaciones. Durante el gobierno de Alberto Fernández el consenso alcanzó su máxima expresión, cuando los principales líderes de la UTEP se transformaron en las máximas autoridades de la secretaría de Economía Popular, área que administraba los planes, y en influyentes funcionarios de la Jefatura de Gabinete y otras áreas. Las medidas para compensar las graves consecuencias que provocó la cuarentena, en el marco de la pandemia, tuvieron a los planes como su principal herramienta. En 2021 se superó, por primera vez desde la gran crisis de 2002, el millón de titulares del PPT.
El arribo a la presidencia de una fuerza de ultraderecha abrió interrogantes sobre su vinculación con las organizaciones sociales, en especial con la UTEP: ¿Se mantendría el consenso de los planes sociales, tal como supo hacerlo el gobierno del presidente Mauricio Macri, para compensar las severas políticas de ajuste fiscal? ¿O la guerra contra el Estado anunciada por el presidente Milei incluiría por primera vez en este siglo la eliminación de los planes y el desplazamiento de las organizaciones populares? Apenas iniciada la gestión, el presidente Milei dejó en claro, con sus primeras medidas, que el consenso de los planes sociales había llegado a su final en la Argentina. Primero congeló el monto de los estipendios recibidos por 1.270.000 titulares del PPT. En simultáneo, lo reformó con el objetivo prioritario de excluir a las organizaciones populares de su gestión. En forma paralela, comenzó una persecusión judicial y mediática contra sus principales líderes. Se eliminaron las partidas presupuestarias que financiaban los imprescindibles comedores populares, también para las obras previstas en los programas de integración sociourbana, por solo nombrar los principales recortes. Finalmente, en el comienzo de su tercer año de mandato eliminó casi por completo el ex PPT, dando de baja los (magros) ingresos de 900 mil personas. Un amparo judicial logró, por el momento, sostener la vigencia del Plan (llamado Volver al Trabajo), pero el gobierno ya mostró cuál es su decisión política. Como contraposición, el oficialismo afirma que sus políticas sociales se estructuran a partir del aumento sostenido de los montos de la AUH y de la Tarjeta Alimentar que no requieren de intermediaciones que califican como “nichos de corrupción”. Si bien es cierta afirmación, de ningún modo compensa el cierre masivo de programa y planes de fomento de la economía popular
Sin embargo, sería engañoso y erróneo leer este cierre del consenso de los planes solo “desde arriba”. La notoria ausencia de resistencias por parte de los titulares de los planes, de la UTEP, de la CGT y del resto de las organizaciones populares revela que el sostenido empoderamiento alcanzado en la última década tenía bases frágiles. Nuestra conclusión es que la ultraderecha, con el fin de recortar el gasto público, supo detectar con precisión que el entramado cooperativo, laboral, sindical, social, productivo que generaban planes como el ex Potenciar Trabajo era inconsistente y que padecía una crisis de legitimidad profunda no solo en sectores sociales que no los perciben sino entre los propios sectores populares, incluidos los beneficiarios. La opaca distribución de millones de planes durante el gobierno del Frente de Todos, con la participación de líderes de la UTEP en áreas de gobierno claves, tuvo consecuencias que ahora se tornan evidentes. La hipótesis de la ultraderecha es que las organizaciones ya no son necesarias ni para garantizar la paz social ni como mediadoras indispensables entre el gobierno y los sectores populares. Allí está la gran ruptura. De esto hablamos cuando nos referimos a que una verdad política que considerábamos activa en realidad era ya una ficción que este gobierno sacó a la luz de manera despiadada porque no ofreció una compensación a la altura del histórico ajuste fiscal incesante y su programa económico que privilegia a los sectores financieros.
Para los referentes y militantes de las organizaciones sociales entrevistadas, la crisis actual ya tenía indicios previos. Uno de ellos lo sitúan en las consecuencias de la cuarentena que dañó el vínculo con sus bases sociales. Medidas gubernamentales como el aumento sostenido de la Tarjeta Alimentar, programa creado durante el gobierno del Frente de Todos, tuvo su correlato en medidas tomadas por las propias organizaciones como la entrega de viandas alimentarias durante la pandemia para que se alimentaran en sus hogares y ya no los comedores populares. El ejemplo es puntual, acotado, pero significativo para comprender el escenario político que atravesaban las organizaciones cuando arribó al poder la ultraderecha. A su vez, los entrevistados resaltan las serias dificultades para hacer frente, con su repertorio de propuestas, a la digitalización de la vida general, la individualización, la fragmentación y los discursos emprendedoristas, mejoristas, que circulan entre los sectores populares. Lo repetimos: la ausencia de movilizaciones y protestas significativas entre diciembre de 2023 y julio de 2026 refuerzan, desde la perspectiva gubernamental, lo que comprenden como una fractura entre los beneficiarios de las políticas sociales y las organizaciones representativas. “Tienen plata en el bolsillo. Punto y aparte. No quieren ser más extorsionados para recibir un plan”, es la respuesta que otorgan los funcionarios para resaltar las crisis de representatividad sobre la que operaron.
El modelo sindical de la UTEP se encuentra fuertemente interpelado "por arriba”, es decir, por un gobierno que lo ataca sin tregua, pero también “por abajo”, a raíz de la desconexión con un mundo popular del siglo XXI modulado por el mercado financiero, la digitalización y las narrativas de superación ultraindividualistas y emprendedoristas.
Sin embargo, lo que durante la primera mitad del mandato fue pasividad y conformidad puede revertirse con la intensificación de la crisis si nos atenemos a la vasta historia de lucha y reinvención política de los sectores populares y sus organizaciones de lucha.
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[1] Fecha de recepción: 17/12/2025. Fecha de aceptación: 28/07/2026
Identificador persistente ARK: https://id.caicyt.gov.ar/ark:/s25250841/ckme6ewwk
[2] Investigador Adjunto del Conicet/Instituto de Investigaciones Gino Germani.
Residencia: La Plata
[3] Dato extraído del texto “Políticas públicas de empleo III 2002/2010”, de Neffa, Brown y Battistuzzi (2011).
[4] Emilio Pérsico y Fernando Navarro, líderes del Movimiento Evita y de la UTEP, asumieron como secretario de Economía Social (Ministerio de Desarrollo Social de la nación) y como secretario de Relaciones con la Sociedad Civil y Desarrollo Comunitario (Jefatura de Gabinete) respectivamente; Daniel Menéndez, referente principal de Barrios de Pie, fue el subsecretario de Economía Social. Esteban “Gringo” Castro integró el Consejo Económico y Social. Solo nombramos los cargos más relevantes. Pero se suman diputados y legisladores del sector en las listas de Frente de Todos. Juan Carlos Alderete, líder de la Corriente Clasista y Combativa y referente de la UTEP, fue diputado nacional.
[5] El dato fue aportado a través de una gacetilla por el Ministerio de Capital Humano en el contexto de un apagón estadístico en materia de planes que se ha extendido durante la primera mitad del mandato.
[6] El 21 de abril el Juzgado Federal de Campana dictó una medida cautelar que ordenó al Ministerio de Capital Humano mantener las prestaciones económicas del programa “Volver al Trabajo”. La decisión responde a un amparo colectivo presentado por cinco trabajadores beneficiarios, quienes cuestionaron la finalización de esta asistencia sin la implementación de un mecanismo sustitutivo adecuado. El gobierno aceptó el falló, por lo que todavía se mantiene activo el plan, a la espera de una nueva resolución judicial tras la apelación interpuesta por el oficialismo
[7] Para una descripción pormenorizada de los recortes de programas que fomentaban las economía social y popular ver Logiudice (2026).