Edita: Fundación El Llano – Centro de Estudios Políticos y Sociales de América Latina (CEPSAL)

Gubernamentalidad precarizante. O acerca de cómo se construye y administra una ciudad desigual^[1]

Precarizing governmentality. Or about how is built and administered an unequal city

En este trabajo abordaremos el vínculo entre políticas habitacionales y segregación urbana, analizando particularmente los efectos precarizantes de la relocalización forzada. Nos interesa analizar los procesos por los cuales se genera una ponderación desigual de la vida de las/os sujetas/os. Para esto, tendremos en cuenta las políticas de planificación urbana y distribución territorial de la población que diseñó el Estado Provincial y sus efectos. Específicamente nos interesa atender a la problemática del acceso a condiciones dignas de habitabilidad. En otras palabras, nos proponemos investigar los vínculos entre la gubernamentalidad estatal y la maximización de la precariedad de aquellos sectores históricamente privados del acceso a la tierra y a la vivienda y expuestos a condiciones de habitabilidad que ponen en riesgo la vida. Así, buscaremos determinar los modos en que el Estado, por acción u omisión, asigna la condición de ciudadanía de manera selectiva. Nos centraremos particularmente en el programa de relocalización de asentamientos urbano marginales denominado “Mi casa, mi vida”, desarrollado a partir del año 2003 por el gobierno provincial de Córdoba.

In this paper we will address the link between housing policies and urban segregation, analyzing in particular the precarious effects of forced relocation. We are interested in analyzing the processes by which an unequal weighting of subject’s life is generated, for which we will take into account the policies that the State designs in relation to urban planning and territorial distribution of the population, and consequences that derive from them. Specifically, we are interested in addressing the problem of access to decent conditions of habitability. In other words, we intend to investigate the links between state governmentality and the maximization of the precariousness of those sectors deprived of access to land and housing and exposed to living conditions that put their lives at risk, and thus determine the ways in which the State, by act or omission, assigns the condition of citizenship selectively. For this we will focus particularly on the program of relocation of marginal urban settlements called "My house, my life" developed in 2003 by the provincial government of Córdoba.

Toda política habitacional tiene su correlato en una redefinición del espacio y de las/os sujetas/os que lo habitan. Esto significa que dichas políticas, además de materializarse en un territorio concreto, suponen ciertas concepciones sobre el derecho a la ciudadanía, el acceso a los espacios públicos y la circulación en la ciudad. Y, al mismo tiempo, una concepción de las/os sujetas/os y del rol que debe asumir el Estado.

Más allá de las particularidades que puede revestir el complejo vínculo Estado-población-territorio, y las aristas desde las cuales puede ser abordado, es menester aclarar que trabajaremos la problemática del acceso al hábitat desde una perspectiva de derechos. Esto supone para nosotras reconocer que la tarea fundamental de garantizar el acceso a derechos básicos tales como condiciones de habitabilidad dignas, sobre todo en un contexto en el que el mercado tiene fuerte presencia, corresponde al Estado. Esto implica que es el Estado quien debe garantizar la efectivización de los derechos de la ciudadanía, como figura responsable de esa mediación. Las condiciones de habitabilidad adecuadas son reconocidas como derechos y figuran tanto en nuestra Constitución Nacional como Provincial, pero hoy son sólo una mera enunciación.

Analizaremos el rol que ha asumido el Gobierno de la Provincia de Córdoba en relación al acceso al hábitat, en el que -entendemos- se produjo un incumplimiento de su responsabilidad en la garantía de derechos. Ésto tuvo como consecuencia la segregación de ciertos sectores de la población a través de dos formas específicas de desatención. En primer lugar, mediante el abandono a condiciones estructurales que han expuesto a ciertos sectores de la población a condiciones de vida precarias; y en segundo lugar a través de intervenciones de emergencia que no sólo no dieron respuesta al problema estructural sino que además produjeron una expulsión de la ciudad, seguida nuevamente de un abandono estatal sistemático.

El efecto de esta forma de ejercicio del poder gubernamental es la ponderación desigual de las vidas, que es a la vez causa y consecuencia de las condiciones de habitabilidad a las que se expone a ciertos sectores de la población. Así, si bien muchas veces se argumenta que la pobreza es producto de “condiciones estructurales”, es necesario no perder de vista que la falta de voluntad política de revertir dicha situación es un factor central de profundización de la misma. Se desarrollan políticas y programas que, bajo el maquillaje de una mejora en las condiciones de vida, vuelven a marginar y a precarizar doblemente a dichas/os sujetas/os dejándolas/os al margen de la ciudad(anía). La falta de voluntad no debe ser entendida como una carencia momentánea, sino como una afirmación sostenida, siempre activa, de generar nuevas formas de exclusión, marginación y desposesión.

Nos interesa mostrar en este trabajo cómo operaron estas lógicas de segregación al interior de la ciudad, particularmente a partir de la política habitacional llevada adelante en Córdoba Capital, en el programa “Mi Casa, Mi vida” -durante la segunda gobernación de José Manuel De La Sota^[4]. Se trata de una política financiada por el Banco Interamericano de Desarrollo (en adelante BID) a partir de la cual se relocalizaron villas y asentamientos del centro de la Ciudad de Córdoba hacia la periferia en 14 complejos habitacionales. Se trató de la política pública en materia de acceso al habitat más importante y estructural en sus gobiernos tanto por la inversión que implicó como así también por las modificaciones en el espacio -y por consiguiente, en la distribución de la población en el espacio- que produjo. Entendemos que visibilizó la concepción de Unión Por Córdoba (partido perteneciente al peronismo cordobés que De La Sota encabezó en las elecciones mencionadas) sobre la construcción de la ciudad y cómo debe gestionarse la disposición territorial de las/os sujetas/os que (no) tienen el derecho de habitarla-.

A partir de un análisis de los documentos donde se consigna el programa, y de lecturas posteriores realizadas por diversas/os investigadoras/os, trataremos de mostrar los mecanismos a través de los cuales se reestructuró la fisonomía urbana en pos del turismo y la inversión inmobiliaria, excluyendo de la ciudad a ciertas/os sujetas/os, produciendo deliberadamente nuevas formas de precarización de la vida.

Preguntarnos sobre los modos en que se administra la vida de la población y sus efectos diferenciales, implica atender a las formas que adopta el gobierno de la misma: sus alcances, las instituciones y actores que intervienen sobre la regulación y gestión de sujetas/os y sus conductas, y las formas específicas de construcción de ciudadanía.

La complejidad que presentan las sociedades contemporáneas conlleva la necesidad de apelar a nuevas grillas de inteligibilidad que se prueben capaces de dar cuenta de la multiplicidad de factores que intervienen en la producción de realidades específicas y que sean capaces de poner en juego categorías teóricas con la materialidad de nuestra realidad efectiva. Para ello, siguiendo a Foucault, partimos del supuesto de que en la actualidad asistimos a una forma de ejercicio del poder denominada gubernamentalidad, entendida como “el conjunto constituido por las instituciones, los procedimientos, análisis y reflexiones, los cálculos y las tácticas que permiten ejercer esa forma bien específica, aunque muy compleja, de poder que tiene por blanco principal la población” (Foucault, 2010,p.223).

La gubernamentalidad administra el espacio de circulación de la población, la ciudad, lo cual implica diferentes intervenciones en dicho espacio: regula la materialidad de movimiento e intercambios, la presencia y distribución de los cuerpos, la delimitación de los espacios habitables y los no habitables, la garantía de la existencia de los servicios básicos. Es decir, las condiciones que hacen posible la vida. Esto supone hoy la construcción de un afuera en oposición a un adentro legitimado como lugar de pertenencia, como raíz de la ciudadanía, como matriz de inteligibilidad del valor de las vidas. Así, la ciudad se erige no como una serie de estructuras fijas o mera arquitectura, sino como un actor más, que va adoptando diversas configuraciones en relación a los sentidos que la atraviesan y los grupos que la habitan, que tiene las marcas de determinados ejercicios del poder estatal que ella misma reproduce. Entenderemos a la ciudad entonces como materialización de las diferencias, como productora de subjetividades, como cuerpo de normas que regula las posibilidades y los límites de las/os sujetas/os, como territorio de disputas por el derecho a la ciudadanía.

Foucault analiza este tipo de intervención de la gubernamentalidad sobre la ciudad de la siguiente manera:

“Si la gubernamentalidad del Estado se interesa, y por primera vez, en la materialidad fina de la existencia y la coexistencia humana, en la materialidad fina del intercambio y la circulación, y toma por primera vez en cuenta ese ser y ese mayor bienestar y lo hace a través de la ciudad y de problemas como la salud, las calles, los mercados, los granos, los caminos, es porque en ese momento el comercio se concibe como el instrumento principal del poder del Estado y, por lo tanto, como el objetivo privilegiado de una policía cuyo objetivo es el crecimiento de las fuerzas estatales.” (Foucault, 2010, p. 387).

Si bien entendemos que la idea de gubernamentalidad de Foucault refiere a un contexto específicamente europeo en su formulación, tomamos este abordaje en tanto nos permite dar cuenta de las maneras en que el gobierno estatal de los cuerpos gestiona las problemáticas propias de ese sujeto colectivo que es la población, recurriendo a mecanismos que se imbrican a una idea determinada de “ciudad”. Entendemos, como lo hacen también diversas autoras contemporáneas -Verónica Gago (2014), Isabell Lorey (2016), entre otras-, que estas herramientas conceptuales -con su consecuente adecuación- tienen una especial actualidad para analizar nuestra realidad.

Ahora bien, ¿de qué hablamos cuando hablamos de fuerzas estatales? ¿Cuál es el crecimiento de las ciudades que orienta el ejercicio del poder gubernamental? ¿A qué intereses responde?

Nos proponemos pensar los diferentes mecanismos a través de los cuales este ejercicio del poder, en un contexto neoliberal, genera una ponderación desigual de la vida de determinadas/os sujetas/os, dejando expuestos a algunos sectores de la población a condiciones de vida indignas y construyendo así ciudadanías diferenciadas.Analizar nuestra realidad, desde la gubernamentalidad, implica detenerse a pensar en las instituciones estatales desde las cuales se ejerce el gobierno de la población, los procedimientos y técnicas que se desarrollan y su materialización en políticas públicas. También implica reconocer y pensar los modos en que se da, y los efectos que posee la intervención de otras/os actores en la administración de la población. Esto no significa correr el foco de la reflexión desde el rol del Estado hacia estas/os otras/os agentes de gobierno -lo que podría significar una dispersión de los esfuerzos reflexivos hacia resultados posiblemente estériles- sino dar cuenta de la complejidad del escenario, al tiempo que hacer hincapié en la centralidad del Estado como garante de los derechos de la población, y por ende, como principal responsable de ciertas formas de precarización.

¿En qué pensamos cuando hablamos de los derechos básicos que hacen la vida vivible? La construcción de ciudadanías diferenciales implica asumir de manera desigual el conjunto de las responsabilidades estatales en relación a los distintos sectores de la población, una desigual distribución de derechos y de garantías que producen efectos de precarización y segregación específicos. Para dar cuenta de la complejidad de los fenómenos que abordamos en este artículo, nos detendremos en la noción de condiciones de habitabilidad, ya que puede funcionar como herramienta de análisis de las políticas públicas y sus efectos.

Para trabajar sobre las implicancias del concepto condiciones de habitabilidad, es necesario, en primer lugar, dar cuenta de las disposiciones legales que vinculan al Estado argentino con el compromiso de garantizar el derecho a la vivienda de toda la población. El derecho a la vivienda se encuentra estipulado en el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales redactado por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1966), y promulgado el día tres de enero de 1976, al cual Argentina adhiere, ratificando la aprobación de su protocolo facultativo con jerarquía constitucional por medio de la Ley N° 23.313, sancionada el día diecisiete de abril del año 1986. Por medio de esta normativa, incorporada en la modificación de la Constitución del año 1994, Argentina se convierte en el quinto país en adherir a al Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

A los fines de este trabajo, resulta relevante resaltar que dicho tratado, en el primer párrafo de su artículo once, establece:

“Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.” (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1966, artículo 11, párrafo 1).

La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos analiza este artículo y las obligaciones que de él se desprenden para los países adherentes al Pacto en la Observación General N° 4, que tuvo lugar en el año 1991. Allí se establece la fundamental importancia que posee el derecho a la vivienda para el goce de todos los derechos económicos, sociales y culturales, a la vez que se puntualiza que se trata de un derecho que no puede estar sujeto a ninguna forma de discriminación, sin importar la “edad, la situación económica, la afiliación de grupo o de otra índole, la posición social o de cualquier otro de esos factores” (Observaciones generales aprobadas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: Artículo 6).

Resulta relevante aquí destacar la importancia que posee el alcance universal de este derecho, preguntándonos a su vez qué posibilidades efectivas de su concreción pueden caber en el marco de un ejercicio del poder gubernamental, que produce una administración diferencial de la población. Asimismo, cabe señalar la dificultad que reviste y el poco control que existe ante la falta de materialización efectiva del compromiso asumido al firmar el pacto, señalando a su vez que sin su instrumentación legal, no hay garantía del cumplimiento de los derechos de la población proclamados en el Pacto.

Así también, el artículo siete de la Observación General N° 4, se aclara que el derecho a la vivienda no debe ser entendido en un sentido estricto, a partir del cual se lo podría interpretar como “el acceso al mero cobijo resultante de un habitáculo con tejado, o como una comodidad”. Antes bien, y en relación a los demás derechos humanos, se lo debe entender como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en una vivienda adecuada, que cuente con “iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable".

Resulta necesario pensar a qué refiere la “adecuación” como condición de posibilidad para la garantía del derecho a la vivienda en el marco de este Pacto. En primer lugar, se entiende que lo adecuado de un contexto habitacional se encuentra determinado por factores sociales, económicos, culturales, climatológicos y ecológicos, entre los cuales se destacan algunos aspectos a ser tenidos en cuenta por los Estados firmantes. En este sentido, se habla de la seguridad jurídica de la tenencia (1), la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura (2), los gastos soportables (3), habitabilidad (4), asequibilidad (5), lugar (6) y adecuación cultural (7). En este apartado, nos centraremos en el concepto de habitabilidad, retomando los demás elementos en el análisis del programa de relocalización de asentamientos precarios “Mi casa, Mi vida”.

Siguiendo las observaciones del artículo referido al derecho a la vivienda, resulta central retomar la habitabilidad como condición de cumplimiento de dicho derecho. Así, según la ONU, una vivienda adecuada es habitable cuando ofrece espacio adecuado a sus habitantes, puede protegerlas/os de las inclemencias del clima y otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales, y otros factores que pueden ser causantes de enfermedad, garantizando asimismo la seguridad física de las/os ocupantes. Además, se hace fuerte hincapié en la relación que se establece entre la carencia de estas condiciones de adecuación mínimas y el aumento de las tasas de mortalidad y morbilidad. (Observaciones generales aprobadas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales:Observación general n° 4, artículo 8 D).

Puede observarse en este análisis la complejidad que reviste la habitabilidad, comprendiendo las múltiples dimensiones que habilitan y permiten el desarrollo de la vida de las personas. Resulta llamativo, sin embargo, que este organismo haya producido un desarrollo tan pormenorizado al respecto de un artículo que forma parte de un tratado compuesto por tantos otros. ¿Acaso el derecho a la vivienda adecuada admite interpretaciones tan dispares, que surge la necesidad de elaborar ampliaciones de sentido en pos de lograr el cumplimiento de dicho derecho? ¿Se trata tal vez de un derecho tan postergado en el orden de prioridad de los Estados asociados que se torna imprescindible el énfasis en la importancia de la vivienda en relación a los índices de mortalidad y morbilidad? ¿Qué efectos ha producido en el caso del Estado argentino, y el cordobés en particular, la firma de un pacto que garantiza el derecho universal a una vivienda adecuada?

No motiva este trabajo un análisis legal/constitucional de las políticas públicas analizadas. Nos interesa más bien pensar en los supuestos que subyacen y los efectos que produce la materialización efectiva de éstas. Si bien tomamos como referencia este tratado, que permite dar cuenta de cierto acuerdo internacional al respecto de la sostenibilidad de la vida de las/os sujetas/os, no nos interesa específicamente analizar la adecuación del Programa Mi Casa, Mi Vida al Pacto de la ONU, en términos estrictamente legales o de cumplimiento. Más bien, nos motiva analizar aquella concepción de las formas de cuidado y reproducción de lo humano que subyace a esta política pública, y los efectos de precarización que tuvieron en la población.

Pensar en la responsabilidad estatal en la garantía de derechos nos remite necesariamente a la reflexión en torno a lo que entendemos por Estado. Se trata, para nosotras, de aquel conjunto de prácticas que definen un modo de gobernar, a la vez que la relación que establecen las/os sujetas/os con la forma específica que adopta el gobierno. ¿Qué particularidades revisten hoy, en este contexto neoliberal, los Estados latinoamericanos? ¿Es inherente a éstos la producción, reproducción y agudización de las desigualdades?

Tal como ya afirmamos, el Estado, en el actual contexto neoliberal y en el ejercicio de la gubernamentalidad, produce desigualdades. Sin embargo, no se trata de una característica intrínseca ni esencial del mismo, ni una consecuencia natural de su funcionamiento. Más aún, en la propia enunciación de sus deberes aparecen responsabilidades centrales de él con las/os sujetas/os que habitan su territorio: garantizar el acceso a condiciones de habitabilidad adecuadas, a la salud, a la educación, etcétera. Es decir, a condiciones que hagan viable la vida de todas/os las/os sujetas/os que habitan su territorio. Sin embargo, en un contexto global signado por la extrema desigualdad -producto del sistema político y económico en el que vivimos-, difícilmente un Estado latinoamericano pueda cumplir esta función sin diseñar intervenciones específicas orientadas a generar una transformación en el escenario local actual.

Resulta problemático que estas obligaciones -presentes tanto en los tratados internacionales como en nuestra Constitución-, se hayan erigido en meras enunciaciones que no tienen como correlato políticas públicas consecuentes, ni producen formas más igualitarias de administración estatal de la vida. Se incorporan diferentes tratados y pactos internacionales a las Constituciones Provinciales, y aún así no hay voluntad ni acción política que genere una transformación en la distribución desigual de ciudadanía. Así, el Estado se desentiende deliberada y sistemáticamente de su responsabilidad, de su obligación de ser el garante de ciertas condiciones de vida de las/os sujetas/os.

Para comprender la base sobre la que se funda la noción de gubernamentalidad con la que estamos trabajando, nos remitiremos a la noción de biopolítica y tomaremos en cuenta algunos elementos del liberalismo. De acuerdo a Foucault (2011, 2012), para dar lugar a la biopolítica -como este tipo particular de gobierno de la población centrado en la administración de la vida-, se dieron una serie de transformaciones estructurales en el ordenamiento de lo social que la hicieron posible. Los métodos de gobierno fueron adoptando ciertas características de la economía política del liberalismo: limitaciones del gobierno en beneficio del libre mercado, y administración de la población en relación a paradigmas económicos, a partir de la cual las/os sujetas/os se vuelven gobernables mientras sus comportamientos, expectativas de vida, acceso a la salud, a la educación, etc., se implican con los procesos económicos. El pasaje de la biopolítica a la gubernamentalidad supone comprender que son múltiples las/os actores que intervienen en el proceso de gobierno de la población. Así, si bien el Estado ocupa un rol central, se deben tener en cuenta para un análisis exhaustivo de la administración de la población tanto la intervención de las lógicas de mercado, como de ciertas instituciones no gubernamentales, así como de los organismos internacionales que intervienen en esta forma de ejercicio de poder. En palabras de Lorey:Los modos liberales de gobierno presentaban la estructura básica de la gubernamentalidad moderna, la cual ha sido siempre biopolítica. En otras palabras: el liberalismo fue el marco económico y político de la biopolítica, e igualmente «un elemento indispensable en el desarrollo del capitalismo» (Lorey, 2006, s/d).

Así, las condiciones de vida de las/os sujetas/os son un elemento fundamental a la hora de gobernar. Ahora bien, ¿es necesaria la producción de desigualdad para el sostenimiento de este sistema político y económico? La forma de ejercicio de gobierno del Estado argentino, estuvo lejos de diseñar políticas que permitieran transformar las condiciones de vida de las/os excluidas/os y desposeídas/os históricamente. Las políticas asistenciales, que intentan solucionar de manera subsidiaria desigualdades estructurales, no han hecho más que reproducir y agudizarlas.

Ahora bien, ¿de qué hablamos cuando hablamos de políticas neoliberales? El neoliberalismo no se trata únicamente de un sistema económico, por el contrario, se trata de una formación discursiva que se ha tornado hegemónica, produciendo vastos efectos de subjetivación. Esto implica permear los modos de pensamiento e incorporarse como forma natural de comprensión y modo de habitar el mundo y las relaciones entre sujetas/os. Al respecto del neoliberalismo, consideramos muy valioso el aporte de David Harvey, geógrafo marxista en “Breve historia del neoliberalismo”. El autor lo define como

“(...)una teoría de prácticas político económicas que afirma que la mejor manera de promover el bienestar del ser humano consiste en no restringir el libre desarrollo de las capacidades y de las libertades empresariales del individuo dentro de un marco institucional caracterizado por derechos de propiedad privada fuerte, mercados libres y libertad de comercio. El papel del Estado es crear y preservar el marco institucional apropiado para el desarrollo de estas prácticas” (Harvey, 2007, p.6).

Entendemos que en el marco del gobierno neoliberal se presenta una situación paradojal, estableciendo un doble vínculo entre el Estado y los sectores precarizados: un vínculo expropiante a través del cual el Estado maximiza la precariedad de ciertos sujetas/os, y otro por el que tales sujetas/os se ven obligadas/os a reclamar al Estado para salir de tal desposesión. Así, estos sectores deben reclamarle al Estado la garantía de esos derechos de los que fueron expropiados. Tal como afirma Harvey, nos encontramos con un Estado que ha generado un marco institucional -e incluso de legitimidad social- que habilita el crecimiento y expansión de ciertas/os sujetas/os y proyectos en desmedro de determinados sectores de la población.

Así, a través de diferentes normativas y decretos, se habilitó la venta de tierras ubicadas en zonas céntricas para el beneficio de los desarrollistas, en detrimento de quienes habitaban dichos espacios, en asentamientos informales. Resulta curioso entonces cómo, teniendo una legislación que reconoce a las condiciones de habitabilidad como un derecho que debe garantizar el Estado, se desarrollan programas en cuya materialización se reproduce la segregación social, y se expulsa a ciertos sectores a las afueras de la ciudad. Trataremos a continuación de dar cuenta cómo el poder gubernamental tiene efectos sobre el espacio que se fragmenta y adquiere diferentes valores, respondiendo tanto a transformaciones materiales del territorio, como así también al valor simbólico y económico de determinadas zonas al interior de la ciudad.

Hemos analizado anteriormente las condiciones necesarias para garantizar el acceso a una vivienda adecuada, en el contexto de un Pacto internacional que tiene para Argentina jerarquía constitucional. En este apartado, haremos hincapié en una política del Estado cordobés referida al acceso a la vivienda de los sectores históricamente más vulnerados de la población, diseñada tras fuertes inundaciones ocurridas a principios del año 2000 en los márgenes del río Suquía (en la Capital provincial).

Se trata de una serie de medidas que tuvieron como consecuencia la relocalización forzada de grandes porciones poblacionales que habitaban en asentamientos precarios en el centro de la ciudad -no sólo a los márgenes del río- a la vez que se llevaron adelante una serie de programas orientados a la revalorización del casco céntrico. Resulta relevante hacer esta salvedad ya que los fundamentos del Programa “Mi Casa, Mi vida” no alcanzan a dar cuenta de los motivos de relocalización de algunos de los asentamientos trasladados a las afueras de la ciudad, si no se realiza una lectura de conjunto acerca de las prioridades de gobierno en el contexto neoliberal. Esto nos lleva a preguntarnos tanto por el valor de la tierra donde se encontraban los asentamientos relocalizados, los emprendimientos inmobiliarios que allí tuvieron lugar posteriormente, como por las condiciones de habitabilidad de los territorios hacia los cuales se trasladaron a las poblaciones afectadas por el Programa.

Si bien ambas transformaciones de la ciudad fueron llevados adelante por distintas jurisdicciones de gobierno -la revalorización del casco céntrico fue llevada adelante por el municipio cordobés, mientras que el “Programa Mi casa, Mi vida”, fue desarrollado por el gobierno de la provincia- entendemos que se trata de una orientación gubernamental más amplia en relación a las formas de hacer ciudad, en un contexto neoliberal. En este marco se busca transformar los espacios públicos a los fines de atraer inversiones por parte de desarrollistas inmobiliarios, promover la expansión de grandes comercios -a lo que responde, por ejemplo, la multiplicación de centros comerciales destinados a poblaciones de alto poder adquisitivo en todo el país-, al tiempo que expulsar de las ciudades a los sectores de la población históricamente construidos como alteridades amenazantes del orden social y económico -desocupadas/os, marginadas/os, trabajadoras/os de la economía popular, habitantes de “villas miseria”- sistemáticamente perseguidas/os por la policía.

En nuestra ciudad, las políticas de revalorización se dieron mediante los “Planes Estratégicos de la Ciudad de Córdoba”, desarrollados en dos momentos. Entre los años 1993-1999, “que pretendía lograr la articulación de la periferia y la cohesión del espacio metropolitano; en simultáneo con el saneamiento y revalorización del casco fundacional y la expansión/gestión de la infraestructuras para mejorar la eficiencia y la productividad urbana” (Municipalidad de Córdoba Secretaría de transporte y tránsito, 2012). Posteriormente se diseñó e implementó, entre los años 2003-2006, el denominado “Plan Estratégico de la Ciudad de Córdoba”. Este último plan estratégico en su letra aseveraba erigirse como un espacio de participación que garantice la discusión sobre la realidad local y su transformación (Cfr. con Municipalidad de Córdoba Secretaría de transporte y tránsito, 2012) y llevaba el eslogan “Una ciudad como su gente”. Esto hace referencia a la necesidad de transformar la ciudad en función de nuevas realidades, acompañando a “su gente” en un proceso de modernización cuyo horizonte era la activación, refuncionalización y revalorización del espacio urbano (Cf. con Cisterna, 2011, 31). Esto nos lleva a preguntarnos por “su gente”: ¿quiénes son reconocidas/os como aptas/os para habitar la ciudad renovada? ¿Qué exclusiones se encubren en esas palabras? ¿Qué características se valoran como positivas en una ciudad, y cuáles debe tener esa gente a la que se permite habitarla, y se alienta a consumirla?

El objetivo de dichos programas fue viabilizar proyectos focalizados en la revalorización del espacio urbano, que tuvieron su correlato en medidas del gobierno provincial: la construcción del Paseo del Buen Pastor, la Ciudad de las Artes o las ciudades-barrios en el “Programa Mi Casa, Mi Vida”. Este último, como afirmamos en “Espacio urbano, precarización y gubernamentalidad. Territorios y sentidos en disputa” (Herranz, San Pedro, 2017, pp.79-80):

“fue diseñado para relocalizar asentamientos precarios de la ciudad de Córdoba hacia los márgenes. Dicho Programa encontró sus fundamentos legales en el Decreto de necesidad y urgencia 2565/01 a partir del cual el gobierno provincial declaró un estado de emergencia general como consecuencia de las fuertes inundaciones ocurridas a principios del año 2000 en los márgenes del Río Suquía (Maffrand, Martínez de Rusconi, 2008: 2), donde se establecía que el espíritu que guía la normativa es la protección de la seguridad y la integridad de las personas ubicadas sobre los márgenes del río, haciendo especial mención a los daños ocasionados a las viviendas precarias (cerca de 85 asentamientos distribuidos en la cuenca del río Suquía y los márgenes de la Cañada) durante las inundaciones referidas”.

El Programa “Mi casa, Mi vida” se constituyó como un “Proyecto de Emergencia para la Rehabilitación Habitacional” de los grupos afectados por las inundaciones y fue financiado por un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Allí se establecía la necesidad de erradicar los asentamientos precarios ubicados en zonas inundables hacia zonas que brindaran mejores condiciones para el establecimiento de viviendas. Sin embargo, este programa se extendió y fueron relocalizados asentamientos que se ubicaban en el centro de la ciudad, que no se hallaban en las inmediaciones del río Suquía, y por tanto no se encontraban en zona de riesgo. Esto nos lleva a preguntarnos por el fundamento, ya no legal o formal sino político de los procesos de erradicación de asentamientos precarios ubicados en el casco urbano o en las cercanías del mismo hacia territorios de la periferia de la ciudad (Cf. con San Pedro, Herranz, 2017, p.80). Para ello, se construyeron doce mil unidades habitacionales en zonas de la periferia de la ciudad por fuera del casco urbano y, en su mayoría, también por fuera de la Avenida de Circunvalación Agustín Tosco, en el formato de catorce barrios-ciudad: Ciudad Evita (574 viviendas); Ciudad de mis Sueños (565 viviendas); Ciudad Obispo Angelelli (564 viviendas); Barrio 29 de Mayo - Ciudad de los Cuartetos (202 viviendas); Barrio Renacimiento (223 viviendas); Barrio San Lucas (230 viviendas); Ciudad Villa Retiro (264 viviendas); Ciudad Juan Pablo II (359 viviendas); Barrio Ciudad Parque Las Rosas (312 viviendas); Barrio Ciudad Ferreyra (460 viviendas); Barrio Villa Bustos (197 viviendas); Barrio Ciudad Mi esperanza (380 viviendas); Barrio Ciudad Ampliación Cabildo (570 viviendas) (De La Vega, 2010, p.73).

Múltiples dimensiones de análisis se vuelven necesarias en relación a los objetivos declarados en el Programa y su materialización efectiva: el cumplimiento de las condiciones necesarias para el acceso al derecho a una vivienda adecuada, trabajadas anteriormente en relación al Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1); las dimensiones simbólicas que implican la disposición arquitectónica de los barrios-ciudad (2); el impacto en los procesos de subjetivación de las poblaciones afectadas (3). A continuación abordaremos algunas de ellas.

En relación a (1), resulta relevante destacar las características de los nuevos espacios donde se efectivizó el Programa “Mi Casa, Mi Vida”: se erradicaron asentamientos de zonas con alto riesgo de inundación y se los trasladó a localizaciones con riesgos ambientales igualmente graves. El entorno inmediato de los barrios-ciudad –altamente incompatibles con el uso residencial– está compuesto casi en su totalidad por zonas rurales e industriales, cuya contaminación química implica un impacto nocivo sobre los componentes de suelo, agua y aire, repercutiendo peligrosamente sobre la salud de quienes allí habiten. A esto se suma la anegabilidad de los suelos, la proliferación de basurales, la existencia de numerosas plantas de tratamiento de líquidos cloacales, al tiempo que los sistemas de cloacas autónomos de cada barrio-ciudad no alcanzaron a proveer un servicio adecuado (Cf. con Maffrand, Martínez de Rusconi 2008, p.19).De este modo, se incumple la condición de habitabilidad estipulada en el Pacto, ya que expone a las/os habitantes a condiciones de vida insalubres, riesgos estructurales y vectores de enfermedad.

Por otra parte, en relación a la seguridad jurídica de la tenencia de la vivienda, las unidades habitacionales de los barrios-ciudad fueron entregadas sin escrituras, ni comprobantes que garanticen a sus habitantes la propiedad de la tierra y sus derechos asociados. Se vulnera también en estos nuevos barrios la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura, ya que se encuentra limitado el acceso a los circuitos comerciales y laborales, a los que en cambio sí acceden quienes viven hacia el interior del anillo de Circunvalación. Y esto en razón de la insuficiencia y deficiencia del servicio de transporte, ya que son sumamente escasas las líneas de transporte público de pasajeras/os que llegan a los barrios-ciudad. En palabras de un habitante de Villa La Maternidad (en las inmediaciones de la Terminal de Ómnibus de Córdoba), relocalizada a Ciudad de Mis Sueños (a 14 km del centro de la ciudad): “(…)no creíamos que era tan lejos, después vimos lo que era esto y, y el colectivo esperando una hora, dos horas, no había ambulancias, no había nada, estamos tirados, lejos de todo. Tenemos que ir a Ituzaingó [barrio aledaño] a comprar las cosas, cruzar el campito.” (Von Lücken, 2011, pp.56-57).

Otro tanto sucede en relación a la atención de la salud, ya que los hospitales especializados se encuentran a grandes distancias de los barrios-ciudad, y los centros de salud con los que cuentan no disponen del equipamiento, infraestructura y personal necesarios para atender a padecimientos complejos. Por otro lado, no se cuenta con servicios de eliminación de desechos y de drenaje, y esto por dos razones: por un lado, por las características de los territorios previas al asentamiento -anegabilidad del suelo, cercanía con basurales e industrias-, y por otro, debido a la falta de planificación a largo plazo, que llevó a un pronto colapso de las redes cloacales existentes.

En lo que respecta a los gastos soportables, también a causa de la falta de planificación a largo plazo y el no haber consultado a sus futuras/os habitantes, no se tuvo en cuenta en el diseño de las viviendas construidas la tasa de crecimiento de la población relocalizada, ni sus formas de habitar el espacio en relación a los vínculos familiares. De este modo, no se produjo una política sostenida de acompañamiento a la expansión de las viviendas para alojar a familias en crecimiento, ni se destinaron terrenos para tal fin, lo cual llevó a la multiplicación de construcciones precarias verticalmente, y en algunos casos, recuperando^[5]terrenos desocupados aledaños, deteriorándose aún más las condiciones de habitabilidad.

Por último, sobre la adecuación cultural -“referida a la manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda” (Observación General n° 4)-, fueron numerosos los elementos que no se tomaron en cuenta. En primer lugar, la relación históricamente construida entre grupos pertenecientes a distintos asentamientos precarios que fueron localizados juntos, instalando al interior de un mismo barrio-ciudad a poblaciones con vínculos de rivalidad; al tiempo que la disposición de las viviendas y su distribución en el territorio implicó el desmantalamiento de las redes de contención afectiva y entre vecinas/os de los asentamientos de origen.

Hasta aquí hemos visto cinco puntos de incumplimiento de los compromisos asumidos mediante la firma del Pacto, lo cual implicó una desatención sistemática de las condiciones de existencia de las poblaciones vulneradas, que fueron a su vez relocalizadas con fines que no responden en su totalidad a lo declarado en la letra del Programa, ni al Decreto de Necesidad y Urgencia dictado en vinculación con las inundaciones del Río Suquía.

Por otro lado, en relación a las dimensiones simbólicas que implican la disposición arquitectónica de los barrios-ciudad (2), existe una apelación a la casa como “proyecto de vida”. “Mi casa, Mi vida” alude a que la casa propia implicaría -de alguna forma- la realización de la propia vida. Esa entrega de la casa propia, sin embargo, no fue acompañada de un proceso de apropiación de las/os sujetas/os que fueron relocalizadas/os: no eligieron el lugar al que se irían, no participaron en el diseño de las casas, no fueron informadas/os ni consultadas/os acerca de quiénes serían sus vecinas/os, ni con qué otros barrios/asentamientos compartirían el espacio común de los nuevos barrio-ciudad: “(…)era otra vida en villa La Maternidad. Vos, tu hijo, se metía en un lugar y vos sabías en donde estaba, sin embargo acá, en la Ciudad de Mis Sueños, tenés cuatro barrios, gente que no conocés. Sin embargo vos allá en la villa tus hijos sabías si alguien los nombraba y si te salían de alguna casa que… pero acá son 565 familias.” (Von Lücken, 2011, p.65).

Por otra parte, aparece la idea de barrio-ciudad. El Estado se encargó de garantizar en cada uno de ellos una posta policial, una escuela (jardín, primaria y secundaria), un centro de salud y algunos locales comerciales. Si bien a primera vista esto podría entenderse como la garantía al acceso de derechos y servicios básicos, la noción de barrio-ciudad, la lejanía de éstos respecto del caso céntrico, y la problemática del transporte público hizo que esos nuevos barrios, se convirtieran en nuevas “ciudades” lo que hacía innecesario que quienes las habiten se movilicen hacia el centro de la ciudad de Córdoba.

Es necesario señalar, además, que aquellos territorios confinados en su mayoría por fuera del anillo de la circunvalación -que delimita un adentro y un afuera de la ciudadanía en el imaginario cordobés-, coexisten sectores marginados y expulsados, y sectores acomodados que tuvieron la posibilidad de elegir a dónde vivir^[6]. Esta elección está atravesada por ciertas condiciones materiales de existencia: terrenos sin contaminación, amplios y alejados del ruido de la ciudad, pero movilidad propia para acceder al centro cuando así lo deseen. Los barrios-ciudad, en cambio, no fueron destinos elegidos por quienes los habitan, porque hay sujetas/os cuya capacidad de decisión se encuentra limitada en esta forma de ejercicio del poder gubernamental. El aislamiento forzado que suponen revela una intencionalidad política de esconderlas/os de la ciudad, que no sean vistas/os, que sean expulsadas/os de ciertos circuitos comerciales y laborales, y de aquel entramado social construido previo a la relocalización.

En relación a la habitabilidad, es importante aclarar que las condiciones de vida en un asentamiento urbano marginal suponen la falta de acceso a cloacas, gas natural, luz y agua potable. Estas cuestiones fueron en parte (al menos en el primer período) resueltas en los barrios-ciudad: luz corriente y agua potable, calles asfaltadas, casas de materialque puede cobijar a las personas de inclemencias climáticas, factores de riesgo para la salud, etc. Esto supuso, en alguna medida, una mejora en las condiciones de habitabilidad -provisoriamente-, pero que separadas de la construcción social de la vida de esas/os sujetas/os en los asentamientos (lazos sociales, laborales, familiares, etc) hicieron que muchas/os se resistieran a la relocalización.

A partir de lo expuesto podemos decir que se establece una relación proporcional entre la ponderación de los territorios y la distribución poblacional, dividiendo y destinando para el uso y consumo de aquellas vidas que se consideran más valiosas a los terrenos más cotizados, mientras que aquellas vidas menos valoradas serán ubicadas –de manera forzada– en terrenos periféricos, haciendo entonces una ciudad para pocas/os, y expulsando a muchas/os hacia su periferia.

Una lectura similar proponen María Eugenia Boito, María Belén Espoz Dalmasso e Ileana Ibáñez, poniendo en tensión los objetivos propuesto por el Programa “Mi casa, Mi vida” con los efectos de su materialización. Las/os pobres (sic), esa exterioridad que legitima por contraposición la existencia del Estado como administrador de la vida, serán expulsados de la ciudad hacia sus márgenes reproduciendo la lógica de la desigualdad:

“Es en este punto donde las contradicciones del objetivo del proyecto se ponen en evidencia y más que interpretar en él un intento de salvaguardar la integridad física de las personas, de sus viviendas, de un posible desastre natural -que efectivamente se dio en determinados lugares- podemos leer un fuerte elemento de biopoder que procedió a realizar una limpieza visual -material- de los elementos “nocivos” a la Ciudad, estableciendo de este modo, un ideal de Ciudad. Ideal que materializa los desiguales modos de “merecer la ciudad” (en la clásica expresión de Oscar Oszlak).” (Boito y Levstein 2009, p.197).

La materialización de la desigualdad. O los efectos de la construcción de una ciudad para pocas/os.

El presente trabajo intentó ofrecer algunas reflexiones que den cuenta de la complejidad que reviste pensar las políticas neoliberales en el marco del ejercicio del poder gubernamental, particularmente referido a las condiciones de habitabilidad de las/os sujetas/os. De ningún modo se trató de presentar la problemática en términos de dicotomía entre la mercantilización de la ciudad y el hábitat social de los sectores populares, sino más bien dar cuenta de algunas dimensiones de la complejidad que revistió en Córdoba la producción de la ciudad, y algunos efectos que tuvo sobre la vida de los sectores relocalizados.

Si bien entendemos que en el marco de la gubernamentalidad son múltiples las/os actores que intervienen en el gobierno de la población, para nosotras -y paradójicamente para nuestras legislaciones-, el Estado tiene una responsabilidad central en garantizar condiciones de vida adecuadas para todas/os las/os ciudadanas/os. Esto implica para nosotras que laadministración de la vida no tenga como consecuencia la agudización de las desigualdades existentes, sino la generación de condiciones para lograr que todas las vidas sean vivibles. Para ello se requiere la garantía de los derechos de todas/os las/os ciudadanas/os, lo cual supone una transformación radical de las políticas de gobierno que se vienen desarrollando desde hace más de dos décadas.

De nada sirve que un Estado construya discursos en torno a la mejoría de la vida de ciertas/os sujetas/os, de nada sirve la política aislada que disfraza de transformación de las condiciones materiales de existencia la agudización de la exclusión -tanto en términos geográficos como simbólicos-. Así, en Córdoba, las políticas públicas relativas al acceso a la tierra y la vivienda se muestran progresistas ante las cámaras, cuando efectivamente se constituyen en nuevas/viejas políticas de segregación, que habilitan el avance de los más poderosos sobre la propiedad de las tierras más cotizadas de la ciudad, y de este modo, la habilitación del Estado para que quien administre la vida de las/os sujetas/os sea el mercado.

Preguntarnos, entonces, por los efectos de segregación que genera la administración gubernamental de la vida -particularmente en nuestra provincia- implica también llevar adelante un análisis en torno a las formas de administración gubernamental de la exclusión. En este sentido es que afirmamos que el gobierno de la población es un acto continuo de creación: tanto las intervenciones aisladas que toman la forma de políticas puntuales -como es el caso del Programa “Mi casa, Mi Vida”-, como la cotidiana inacción estatal en relación a las condiciones materiales de existencia y la exclusión.

La creación de condiciones de exclusión en los márgenes de la ciudad responde a una política de intervención estatal que, si bien puede plantearse como la respuesta a la problemática de tierra y vivienda o ciertos riesgos ambientales, impide a ciertos sectores de la población el acceso a la ciudad. Además, años después de la aplicación de dicha política, se produjo un abandono de ese mismo Estado, que continuó vulnerando los derechos y precarizando a la población relocalizada. Más allá del incumplimiento de los lineamientos formales, buscamos atender a la visión de la construcción de la ciudad que subyace, y el valor que otorga el Estado cordobés a las vidas que asevera cuidar. La relocalización forzada que se llevó adelante sin atender a las particularidades, necesidades y redes tejidas por las poblaciones objeto de estas políticas, conlleva la necesidad de cuestionar los fundamentos mismos del Programa, a la vez que atender a los efectos que tuvo en el corto y mediano plazo sobre la vida de las personas relocalizadas.

En definitiva, esta política de intervención sobre la ciudad se basó en la expulsión de los sectores vulnerados de la ciudad para ocultarlos y embellecer la ciudad, abandonándolos en sus márgenes. Se trata, desde nuestra lectura, de una forma velada de precarización de los sectores marginados, cuya vulnerabilidad se torna, mediante las prácticas de violencia estatal antes referidas, en una condición de vulneración sistemática políticamente inducida

Nos encontramos entonces con una forma de administrar la vida de la población que responde a prácticas neoliberales de gobierno, que mediante la utilización de fondos internacionales, en supuesto cumplimiento de compromisos adquiridos para la garantía de acceso a derechos básicos, apuestan a la construcción de ciudades para unas/os pocas/os, que excluyen a quienes no responden al ideal de ciudad pretendido. El eslogan “Una ciudad como su gente”, puede ser traducido, en el contexto de violencia estatal hacia los sectores históricamente alterizados como una amenaza a la comunidad, en una formulación donde la ciudad es entendida como un bien al que acceden los sectores productivos -“su gente”-, a los que sí se garantiza el acceso a la salud, la educación, el trabajo, la propiedad de la tierra, al comercio, a las actividades culturales, a la protección estatal.

Como contrapartida, quienes no son entendidas/os como la gente de esa ciudad ideal son expulsadas/os a ciudades hechas a su medida, con profundos déficits habitacionales, alejadas de los circuitos de comercio e intercambio urbanos. Vemos pues que la precarización de las/os marginadas/os es política de Estado, que en el marco de un sistema capitalista y neoliberal, no garantiza las condiciones de habitabilidad adecuada ni el acceso a los derechos enunciados como universales en las disposiciones legales.

Resta aquí pensar, asimismo, en la participación activa de las/os sujetas/os en la creación y transformación de sus condiciones materiales de existencia, es decir, qué posibilidad otorgan los gobiernos de participación de las propias poblaciones afectadas en el diseño de políticas que inciden de manera directa sobre su vida, y qué relación guarda esto con una forma gubernamental de administración de las poblaciones. En este contexto, sólo los procesos de organización de las poblaciones que no tienen aquí una voz audible para el Estado podrán desandar el camino de naturalización de las desigualdades.Entendemos que la visibilización de dichas desigualdades y de las formas de precarización extrema que produce el Estado es sumamente necesaria si creemos que otra forma de administración estatal de la vida es (y debe)ser posible.

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Gubernamentalidadprecarizante. O acerca de cómo se construye y administra una ciudad desigual

MagalíHerranz y Constanza San Pedro

[1]Fecha de recepción: 11 de agosto de 2018. Fecha de aceptación: 19 de febrero de 2019.

[2] Doctoranda en Filosofía FFyH (UNC) CONICET.

[3] Doctoranda en Filosofía FFyH (UNC) SECyT.

[4]José Manuel de La Sota fue gobernador de Córdoba durante tres períodos: desde el año 1999 hasta el 2003, desde el 2003 al 2007 y luego desde 2011 al 2015. El Programa al que aquí referimos se desarrolló durante su segunda gobernación.

[5]Hablamos aquí de recuperación de terrenos en tanto práctica de comenzar a asentarse en terrenos ociosos a los fines de ejercer performativamente el derecho de habitar la ciudad. Habitualmente esta práctica es denominada “toma de tierras” u “ocupación”.

[6]Aquí hacemos referencia a los sectores de la población de alto poder adquisitivo que decide establecerse en las afueras de la ciudad dentro de barrios cerrados o urbanizaciones gestionadas por desarrollistas privados.